新華社杭州9月28日電題：改革開(kāi)放40年，地方立法之“變”

新華社記者楊維漢、陳菲

向國(guó)家立法看齊，與時(shí)代同步，與改革同頻，與實(shí)踐同發(fā)展……有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定的12000多件地方性法規(guī)，充分發(fā)揮實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能，促進(jìn)地方治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升，為各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要法律保障。

第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)近日在杭州召開(kāi)，與會(huì)的立法人回顧改革開(kāi)放40年地方立法變遷，總結(jié)立法成就經(jīng)驗(yàn)，聚焦新時(shí)代地方立法新作為。

從無(wú)到有，從少到多

地方立法發(fā)端于改革開(kāi)放，經(jīng)歷了從無(wú)到有、主體從少到多的發(fā)展歷程。

賦予地方立法權(quán)，是國(guó)家治理方式的重大制度安排。1979年7月1日，我國(guó)地方立法迎來(lái)了起點(diǎn)——首次以法律形式賦予地方立法權(quán)。

這一天閉幕的五屆全國(guó)人大二次會(huì)議，修改憲法并修訂地方組織法，規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)；同時(shí)，修訂后的地方組織法賦予省區(qū)市人大及其常委會(huì)制定頒布地方性法規(guī)的權(quán)力。

最先制定的地方性法規(guī)，是1979年11月新疆維吾爾自治區(qū)五屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的3個(gè)地方性法規(guī)。

1982年、1986年兩次修改地方組織法，進(jìn)一步規(guī)定省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市有權(quán)制定地方性法規(guī)。

1988年、1992年、1994年和1996年，全國(guó)人大先后4次作出決定，分別賦予海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)。

2000年施行的立法法進(jìn)一步規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市可以制定地方性法規(guī)。至此，我國(guó)地方立法主體增加為31個(gè)省區(qū)市和49個(gè)較大的市。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)立法體制又獲得重大發(fā)展。2015年，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議修改立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

2018年，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，增加規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，為設(shè)區(qū)的市立法工作提供憲法依據(jù)。至此，我國(guó)地方立法主體增加到354個(gè)，包括31個(gè)省區(qū)市、289個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。

改革開(kāi)放40年來(lái)，地方立法權(quán)逐步擴(kuò)大、立法體制不斷完善。加強(qiáng)地方人大建設(shè)和政權(quán)建設(shè)，充分發(fā)揮地方治理的主動(dòng)性、積極性，完善國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力和水平……地方立法成為推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的重要方式。

促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新

“40年的立法實(shí)踐，我們始終秉持敢為天下先的精神，始終與上海改革開(kāi)放排頭兵地位相呼應(yīng)，努力為改革創(chuàng)新提供法制保障?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任莫負(fù)春總結(jié)40年上海市立法頗有心得。

“改革開(kāi)放40年來(lái)，山東地方人大共通過(guò)470多件省級(jí)地方性法規(guī)、決定，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市560多件地方性法規(guī)、決定，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)等方面，有力推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?！鄙綎|省人大常委會(huì)副主任王良說(shuō)。

與改革開(kāi)放同頻，與創(chuàng)新發(fā)展共振。在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，遵循“不抵觸、有特色、可操作”原則的地方立法特點(diǎn)顯著：

——立法空間大。黨中央精神和很多法律規(guī)定需要結(jié)合地方實(shí)際具體化，地方性法規(guī)解決通達(dá)群眾、基層的“最后一公里”。

——靈活性大。對(duì)上位法而言，地方性法規(guī)有細(xì)化性、銜接性、延伸性、獨(dú)特性內(nèi)容，也有探索性內(nèi)容。

——針對(duì)性強(qiáng)。聚焦所要解決的問(wèn)題，地方性法規(guī)容易做到“小切口”立法。

——集合性強(qiáng)。把有關(guān)中央精神、法律規(guī)定、國(guó)家政策等進(jìn)行梳理集合后制定地方性法規(guī)，使之適應(yīng)或加強(qiáng)地方工作的需要。

地方立法的特點(diǎn)歸根結(jié)底，是由我國(guó)國(guó)情決定的。人口眾多，歷史悠久，地域遼闊，發(fā)展很不平衡，情況千差萬(wàn)別……扎根國(guó)情，地方立法機(jī)關(guān)不斷探索向前。

湖北省人大常委會(huì)副主任胡志強(qiáng)表示，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大常委會(huì)黨組的組織作用、人大的主導(dǎo)作用貫穿立法工作全過(guò)程，完善法規(guī)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，是強(qiáng)化立法質(zhì)量的根本保障。

浙江省人大常委會(huì)副主任趙光君介紹，浙江省人大常委會(huì)不斷建立健全法規(guī)立項(xiàng)、起草、論證、評(píng)估、審議、清理等工作機(jī)制，在全國(guó)率先建立人大代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法機(jī)制。

“云南立法工作從面面俱到向圍繞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞?wèn)|南亞輻射中心轉(zhuǎn)變，從追求數(shù)量向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，從注重結(jié)果向注重結(jié)果與程序并重轉(zhuǎn)變?！痹颇鲜∪舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任李培說(shuō)。

從改革開(kāi)放初期經(jīng)濟(jì)立法“挑大梁”，到適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型加強(qiáng)社會(huì)和其他領(lǐng)域立法；注重立法系統(tǒng)性，防止“零打碎敲”隨意性；注重創(chuàng)新性舉措，突出地方特色；注重規(guī)范性操作，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序推進(jìn)工作……地方立法努力遵循改革開(kāi)放客觀規(guī)律，把握發(fā)展時(shí)代主題，力爭(zhēng)制度設(shè)計(jì)“行得通、真管用”。

新時(shí)代地方立法“發(fā)力點(diǎn)”

地方立法走過(guò)40年歷程?！暗?，有時(shí)確實(shí)存在針對(duì)性差、有效性不足的問(wèn)題?！痹谧剷?huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀對(duì)地方立法中存在的問(wèn)題也是直言不諱。

2017年7月，中辦、國(guó)辦就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出通報(bào)，對(duì)多名領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，通報(bào)還指出《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》將國(guó)家規(guī)定禁止的10類活動(dòng)縮減為3類，“立法層面為破壞生態(tài)行為‘放水’”。

“條例所禁止的3類行為，都是近年來(lái)發(fā)生頻次少、基本得到控制的事項(xiàng)，而其他7類恰恰是近年來(lái)頻繁發(fā)生且對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)。”沈春耀說(shuō)，“如果甘肅省當(dāng)時(shí)制定或修改條例時(shí)，根據(jù)調(diào)查研究得到的實(shí)際情況，把主要違法行為列為禁止事項(xiàng)并嚴(yán)格管控，有的放矢地進(jìn)行地方立法，即使少寫一些相對(duì)次要的條款，也不至于帶來(lái)如此嚴(yán)重的后果?！?/p>

地方立法必須結(jié)合地方實(shí)際，積極適應(yīng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)，正確把握國(guó)家戰(zhàn)略和強(qiáng)國(guó)目標(biāo)對(duì)地方立法提出的新要求，通過(guò)法治方式使之制度化、規(guī)范化，更好發(fā)揮地方立法積極作用。

當(dāng)前，地方立法主要在三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域“精準(zhǔn)發(fā)力”：

——加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法。有關(guān)省區(qū)市尚未制定大氣污染防治方面地方性法規(guī)，或者沒(méi)有根據(jù)2015年修訂的大氣污染防治法對(duì)原有地方性法規(guī)作出相應(yīng)修改的，應(yīng)當(dāng)于2018年年底前完成大氣污染防治相關(guān)地方性法規(guī)的制定或修改工作。

——將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方立法。法律法規(guī)要樹(shù)立鮮明道德導(dǎo)向，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫穿其中，豐富和拓展地方性法規(guī)的價(jià)值觀內(nèi)涵，積極引領(lǐng)社會(huì)道德風(fēng)尚。

——加強(qiáng)民生領(lǐng)域地方立法。要通過(guò)完善地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，促進(jìn)社會(huì)公平正義和人的全面發(fā)展，努力增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

加強(qiáng)立法決策量化論證，是新時(shí)代提高立法質(zhì)量的需要。

全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛在座談會(huì)上指出，“加強(qiáng)立法決策量化論證，就是強(qiáng)調(diào)立法工作要更加嚴(yán)謹(jǐn)周密，從立法項(xiàng)目的確定、立法進(jìn)度的安排，包括起草、審議、通過(guò)的立法全過(guò)程中，對(duì)法律所要規(guī)范的社會(huì)關(guān)系，對(duì)其分析判斷所依據(jù)的客觀情況，應(yīng)當(dāng)有更足夠的數(shù)據(jù)樣本來(lái)支撐?！?/p>

李飛說(shuō)：“地方立法也要善于充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，全面了解和掌握所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，把實(shí)際情況摸清摸透，把各種問(wèn)題量化細(xì)化，讓大數(shù)據(jù)成為地方立法工作的‘千里眼’‘順風(fēng)耳’?！?/p>

順應(yīng)新時(shí)代新要求、回應(yīng)人民群眾關(guān)切，地方立法從本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法律保障的需求出發(fā)，必將為地方各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。