作者:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院教授、院長(zhǎng) 胡怡建

社保繳費(fèi)由社保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)二元征收管理模式轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收一元管理模式,最為直接的影響和效果是做實(shí)社保繳費(fèi)基數(shù),使社保繳費(fèi)制度更具規(guī)范性、公平性和有效性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,也為全國(guó)社保統(tǒng)籌奠定制度基礎(chǔ)。

在此次社保繳費(fèi)改為稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征管后,需要有相應(yīng)的社保繳費(fèi)費(fèi)率下降予以對(duì)沖,總體上不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

在社保繳費(fèi)由稅務(wù)部門(mén)征管后,需要穩(wěn)字當(dāng)頭,通過(guò)合理的過(guò)渡性安排逐步提高征收強(qiáng)度,給予中小企業(yè)緩沖的時(shí)間和生存發(fā)展的空間,讓社保繳費(fèi)征收管理實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。

2018年7月20日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》。改革方案明確規(guī)定從2019年1月1日起,將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征管。雖然社保收費(fèi)由現(xiàn)行社保和稅務(wù)兩大部門(mén)征收管理改為稅務(wù)部門(mén)單一征收管理,只改變征管主體,并不改變政策制度,理論上并不會(huì)提高或增加企業(yè)社保負(fù)擔(dān),但由于稅務(wù)部門(mén)相對(duì)于社保部門(mén)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、信息掌控、征管能力等各方面更具優(yōu)勢(shì),征管力度自然會(huì)加強(qiáng),從而不可避免地會(huì)增加相當(dāng)部分因諸多原因?qū)е吕U費(fèi)不足企業(yè)負(fù)擔(dān)。那么,如何理性看待稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征管社保費(fèi)后企業(yè)負(fù)擔(dān)增加,以及處理好加強(qiáng)征管與不增加企業(yè)總體負(fù)擔(dān)之間關(guān)系,以激發(fā)市場(chǎng)活力,引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期向好自然成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。

現(xiàn)行社保繳費(fèi)基本政策和征管模式

社保繳費(fèi)涉及政策制度和征收管理兩大基本要素,前者主要涉及社保費(fèi)征收基數(shù)和征收率,后者主要涉及社保費(fèi)是由社保部門(mén)還是稅務(wù)部門(mén)征管,兩者共同決定企業(yè)社保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)行社保繳費(fèi)基本政策。按現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定,用人單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金。其中,作為繳納社?；鶖?shù)的工資總額是指雇傭單位在跟勞動(dòng)者之間確立勞動(dòng)人事關(guān)系后,以貨幣方式發(fā)給勞動(dòng)者的工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼等。征收率按職工工資基數(shù)分別為:養(yǎng)老保險(xiǎn)27%(其中單位19%、個(gè)人8%);工傷保險(xiǎn)0.75%由單位繳費(fèi);醫(yī)療保險(xiǎn)8%(其中單位6%、個(gè)人2%);生育保險(xiǎn)0.5%;失業(yè)保險(xiǎn)1-1.5%(其中個(gè)人不超過(guò)0.5%)。單位職工本人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)原則上以上一年度本人月平均工資為基礎(chǔ),在當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的60%—300%的范圍內(nèi)進(jìn)行核定。工資低于社保下限基數(shù)按下限基數(shù)繳納;高于上限基數(shù)則按上限基數(shù)繳納。

現(xiàn)行社保繳費(fèi)征管模式。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)征繳暫行條例》規(guī)定,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管機(jī)構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定,可以由稅務(wù)部門(mén)征管,也可以由勞動(dòng)保障行政部門(mén)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu))征管?，F(xiàn)階段,我國(guó)社保征管模式可以分為稅務(wù)部門(mén)全責(zé)征管模式、稅務(wù)部門(mén)代征模式、社保部門(mén)全責(zé)征管三種模式。一是稅務(wù)部門(mén)全責(zé)征管模式,稅務(wù)部門(mén)不僅負(fù)責(zé)核定社保繳費(fèi)基數(shù)、人數(shù)、費(fèi)率,同時(shí)稅務(wù)部門(mén)享有社保費(fèi)用追欠、查處的權(quán)力。二是稅務(wù)部門(mén)代征模式,大都采用社保核定、稅務(wù)代征方式,而一般來(lái)說(shuō),稅務(wù)部門(mén)的征管能力明顯高于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),因此越來(lái)越多的省份選擇了稅務(wù)部門(mén)參與社保費(fèi)征繳,以增強(qiáng)當(dāng)?shù)厣绫；鸬目沙掷m(xù)性。稅務(wù)部門(mén)僅負(fù)責(zé)社保資金征收環(huán)節(jié)的工作,社保追繳、查處權(quán)力仍歸屬于社保部門(mén)。三是社保部門(mén)全責(zé)征管模式。即是由社會(huì)保障局或者是人力資源與社會(huì)保障局來(lái)管理,監(jiān)管交保人數(shù)核定、基數(shù)核定,并負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的具體征管。目前,31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中有13個(gè)省份各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)(含居民)全部由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征管。

社保繳費(fèi)征管模式改變的企業(yè)影響

2019年1月1日起,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)將由稅務(wù)部門(mén)和社保部門(mén)雙軌征收管理,改為交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收管理。那么,社保繳費(fèi)征管模式改變對(duì)企業(yè)社保繳費(fèi)會(huì)產(chǎn)生哪些影響。

從社保繳費(fèi)工資基數(shù)分析。現(xiàn)行社保繳費(fèi)基數(shù)為社保部門(mén)按社保法規(guī)定的工資總額,在征管模式改稅務(wù)部門(mén)全責(zé)征收管理后,社保費(fèi)征收基數(shù)仍然是工資總額,所不同的是稅務(wù)部門(mén)由于承擔(dān)個(gè)人所得稅征收管理職責(zé),在征收社保費(fèi)時(shí)的工資總額自然會(huì)與征收個(gè)人所得稅時(shí)的工薪所得對(duì)比。從現(xiàn)行個(gè)稅法的工薪所得和社保法的工資總額認(rèn)定比較看既有共同性,又有差異性。共同性是指在個(gè)別項(xiàng)目如企業(yè)因解除勞動(dòng)關(guān)系給予的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金,以及企業(yè)按省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的公務(wù)用車(chē)、通訊補(bǔ)貼在是否計(jì)入基數(shù)上略有不同外,計(jì)算個(gè)稅工薪所得與計(jì)算社保工資總額口徑基本相同。差異性主要是指計(jì)算社保工資總額是指職工上年度平均工資,并有低于下限工資按下限工資,高于上限工資按上限工資為計(jì)算依據(jù),而計(jì)算個(gè)稅工薪所得是按當(dāng)年實(shí)發(fā)工資。2019年1月1日起,社保繳費(fèi)統(tǒng)一改由稅務(wù)部門(mén)征管后,社保繳費(fèi)無(wú)論是繳費(fèi)基數(shù)還是征收率應(yīng)該仍然按現(xiàn)行社保政策規(guī)定執(zhí)行,而計(jì)算個(gè)稅工薪所得將成為企業(yè)是否正常合理繳納社保費(fèi)的重要參照依據(jù)。

從社保繳費(fèi)征收管理分析。在社保繳費(fèi)由社保部門(mén)征收管理或稅務(wù)部門(mén)代理征收管理時(shí),雖然根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定,用人單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本單位職工工資總額比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金。但在實(shí)踐操作中,各單位都是自行申報(bào)本單位職工工資總額,并以此計(jì)算相應(yīng)的社保繳納基數(shù),一些單位出于減輕負(fù)擔(dān)考慮,會(huì)采用按最低工資基數(shù)作為社保繳費(fèi)基數(shù),而作為履行社保繳費(fèi)征收管理職能的社保部門(mén)由于并不掌握企業(yè)實(shí)際員工人數(shù)、工資規(guī)模等信息,而難以判斷企業(yè)社保繳費(fèi)基數(shù)的真實(shí)性,并由此作出有效糾正。從而形成社保法律標(biāo)準(zhǔn)較高較嚴(yán),但是實(shí)施執(zhí)力度較低較弱,企業(yè)社保繳費(fèi)不足的問(wèn)題和矛盾較為突出。在社保繳費(fèi)由社保和稅務(wù)部門(mén)共同征收管理,改為稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收管理后,相對(duì)于社保部門(mén)稅務(wù)部門(mén)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、信息掌控、征管能力上具有較大優(yōu)勢(shì),從而能夠及時(shí)掌握企業(yè)實(shí)際人數(shù)、工薪所得等信息數(shù)據(jù),在政策制度不作改變情況下,征管能力提升將使社保繳費(fèi)征收率提升,從而對(duì)于未足額繳納社保費(fèi)的企業(yè)負(fù)擔(dān)自然會(huì)加重。

從社保繳費(fèi)企業(yè)類(lèi)型分析。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看,由于制度不完善、管理不到位、企業(yè)壓力大等諸多原因,社保繳費(fèi)不足具有涉及企業(yè)面廣,數(shù)額比較大特點(diǎn)。根據(jù)《中國(guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2018》分析,國(guó)內(nèi)部分企業(yè)社保繳費(fèi)問(wèn)題主要表現(xiàn)在交保人數(shù)不和繳費(fèi)基數(shù)不足,社保繳費(fèi)基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)僅占27%,31.7%的企業(yè)按照最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。也就是說(shuō)如果完全合規(guī)繳費(fèi),將涉及70%以上企業(yè),從而會(huì)使企業(yè)實(shí)際社保負(fù)擔(dān)加重,成本會(huì)上升,利潤(rùn)會(huì)下降,企業(yè)將面臨更大壓力。應(yīng)該說(shuō)對(duì)企業(yè)影響既是總量性的,又是結(jié)構(gòu)性的,對(duì)不同類(lèi)型企業(yè)影響差異較大。從企業(yè)成本影響分析,受社保入稅影響較大的主要是工資水平不高,但員工人數(shù)較多,參保負(fù)擔(dān)較重,參保率相對(duì)較低的快遞、餐飲、物流,以及傳統(tǒng)的制造業(yè)等勞動(dòng)密集型企業(yè),尤其是由社保部門(mén)直接征收管理或委托稅務(wù)部門(mén)代理征收管理地區(qū)的上述企業(yè)。

稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征管的政策配套措施

在社保繳費(fèi)改由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收管理后,如何既加強(qiáng)征管,又不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。破解難題的關(guān)鍵在于做實(shí)社保繳費(fèi)基數(shù)、降低社保繳費(fèi)費(fèi)率、穩(wěn)定社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

首先,做實(shí)社保繳費(fèi)基數(shù)。社保繳費(fèi)由社保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)二元征收管理模式轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收一元管理模式,最為直接的影響和效果是依托稅務(wù)部門(mén)具有的征管優(yōu)勢(shì),來(lái)做實(shí)社保繳費(fèi)基數(shù),使社保繳費(fèi)制度更具規(guī)范性、公平性和有效性。首先,社保繳費(fèi)由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收管理后,稅務(wù)部門(mén)可利用掌握的工資信息、企業(yè)發(fā)票、稅收稽查、稅收保全等信息優(yōu)勢(shì),提高征繳力度,破解長(zhǎng)期存在的繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)難題,使社保繳費(fèi)更具規(guī)范性。其次,社保繳費(fèi)由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收管理后,通過(guò)做實(shí)社保繳費(fèi)基數(shù),減少社保繳費(fèi)流失,有利于企業(yè)之間公平社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān),促進(jìn)平等競(jìng)爭(zhēng),使社保繳費(fèi)更具規(guī)范性。第三,社保繳費(fèi)由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收管理后,稅務(wù)部門(mén)依托長(zhǎng)期形成的經(jīng)驗(yàn)豐富、強(qiáng)有力的征管隊(duì)伍和系統(tǒng),提高社會(huì)保險(xiǎn)資金征管效率,使社保繳費(fèi)更具有效性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,做實(shí)社?；鶖?shù)也為全國(guó)社保統(tǒng)籌奠定制度基礎(chǔ)。

其次,降低社保繳費(fèi)費(fèi)率。雖然做實(shí)社保繳費(fèi)基數(shù)有利于合理社保制度,但當(dāng)下我國(guó)社保總體費(fèi)率并不低,繳費(fèi)負(fù)擔(dān)也不輕。作為供給側(cè)改革降成本的重要舉措之一,我國(guó)從2015年起,陸續(xù)推出了階段性降低社保費(fèi)率政策措施。如2015年初下調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率,同年又決定下調(diào)工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的費(fèi)率,2016年決定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率再繼續(xù)下調(diào),并決定降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率,2018年決定即將到期的階段性降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率政策繼續(xù)延期執(zhí)行。我國(guó)自2015年以來(lái)先后降低或階段性降低了4次社保費(fèi)率,總體社保費(fèi)率降低了3.75%,降費(fèi)政策確實(shí)取得了很大成效,但五險(xiǎn)一金總體費(fèi)率仍然不低,在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)企業(yè)負(fù)擔(dān)壓力加大。在此次社保繳費(fèi)改為稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征管后,隨著征管效率提升企業(yè)增負(fù)需要有相應(yīng)的社保繳費(fèi)費(fèi)率下降予以對(duì)沖,總體上不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。這既是穩(wěn)定企業(yè)負(fù)擔(dān)的必要配套措施,也是我國(guó)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,降低企業(yè)成本,增強(qiáng)企業(yè)活力,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展重要舉措。

最后,穩(wěn)定社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。要實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院提出的不增加企業(yè)總體負(fù)擔(dān),激發(fā)市場(chǎng)活力,引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期向好,需從以下幾方面采取有效措施。一是抓緊時(shí)間,深入調(diào)研,精心測(cè)算,及時(shí)推出較大幅度降低費(fèi)率和調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)政策措施,使企業(yè)社保繳費(fèi)不至于因征管主體改變而增加負(fù)擔(dān)。二是由于統(tǒng)一降低社保繳費(fèi)費(fèi)率或調(diào)整繳費(fèi)基數(shù),在總體不增加社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)前提下,必然也會(huì)出現(xiàn)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)性變化,那些社保繳費(fèi)相對(duì)足額地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)負(fù)擔(dān)會(huì)降低,而那些社保繳費(fèi)相對(duì)不足地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)負(fù)擔(dān)會(huì)提高。要充分估計(jì)到社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)提高企業(yè)可能是那些由于困難而原先繳費(fèi)不足勞動(dòng)密集型服務(wù)業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)。三是在社保繳費(fèi)由稅務(wù)部門(mén)征管后,需要穩(wěn)字當(dāng)頭,全面考慮社保繳費(fèi)征管主體變動(dòng)的影響,通過(guò)合理的過(guò)渡性安排逐步提高征收強(qiáng)度,給予中小企業(yè)緩沖的時(shí)間和生存發(fā)展的空間,讓社保繳費(fèi)由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收管理實(shí)現(xiàn)有效平穩(wěn)過(guò)渡。