全國(guó)兩會(huì)民辦教育政策制定的焦點(diǎn)變遷

走出“合理回報(bào)”的制度困境

今年5月，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(征求意見稿)》對(duì)外公布，預(yù)計(jì)不久后將正式落地。

自1982年社會(huì)力量辦學(xué)的合法性被確立——第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過的《憲法》明確提出了“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，30多年來，社會(huì)力量辦學(xué)，或者說民辦教育經(jīng)歷了從無到有的歷程，與其相關(guān)的政策也在不斷完善過程中：從爭(zhēng)執(zhí)多年的模糊的“合理回報(bào)”，到最近，明晰的“營(yíng)利性”與“非營(yíng)利性”終于落地。

站在新的歷史起點(diǎn)上，有必要充分回溯民辦教育在其相關(guān)重大政策出臺(tái)過程中的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。筆者嘗試分析從1983年~2013年與民辦教育相關(guān)的50件全國(guó)人大議案和425件全國(guó)政協(xié)提案，以及全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員在不同時(shí)期的發(fā)聲，發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)間的推移，越來越多的相關(guān)議案、提案要求民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的平等地位，同時(shí)加大財(cái)政扶持。另外，新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民促法》)，正是基于對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”的分類管理改革，理清了“合理回報(bào)”的理論和制度困境，提出了建立差別化的扶持體系，體現(xiàn)了平等的政策思路。

上世紀(jì)80年代至90年代初期：緩解教育經(jīng)費(fèi)不足

1980年，中央提出了國(guó)家不能完全承擔(dān)小學(xué)經(jīng)費(fèi)教育，需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，通過廠礦企業(yè)、社隊(duì)集體、群眾自籌等方式進(jìn)行。

1983年5月，在《關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育問題的通知》中，國(guó)家強(qiáng)調(diào)中央和地方增加教育經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，要求基層組織和農(nóng)民集資辦學(xué)。

1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》是改革開放以來首個(gè)關(guān)于教育改革的重大文件，指出需要“調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、廣大師生員工和社會(huì)各方面的積極性”，采用多種形式和辦法辦學(xué)。同時(shí)期，在1983年出現(xiàn)了“增加教育經(jīng)費(fèi)，并動(dòng)員社會(huì)力量支援教育事業(yè)” 的人大議案，1985年有3條“促進(jìn)類”政協(xié)提案。

1987年，教育部頒布的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》是我國(guó)第一部專門針對(duì)民辦教育的規(guī)章制度，標(biāo)志著我國(guó)民辦教育制度建設(shè)的開始。該規(guī)定將社會(huì)力量辦學(xué)定位為國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充，提出了要“鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)，加強(qiáng)宏觀管理”。而在1988年和1989年，人大出現(xiàn)了“集資辦學(xué)必須立法”的議案，同時(shí)政協(xié)中的“促進(jìn)類”提案均達(dá)到了6條。

總體來說，此時(shí)的人大議案并不熱烈，主要圍繞著社會(huì)集資和籌措經(jīng)費(fèi)，還沒有明確提出對(duì)于社會(huì)力量辦學(xué)的法律制度建設(shè)。

上世紀(jì)90年代初期至2002年：合理回報(bào)等訴求寫入法律

1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》(以下簡(jiǎn)稱“97條例”)的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)對(duì)民辦教育重視提升至全新的高度，對(duì)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人的辦學(xué)采取 “積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的十六字方針，被寫入了“97條例”中。同年10月，《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于實(shí)施〈社會(huì)力量辦學(xué)條例〉若干問題的意見》也發(fā)布，進(jìn)一步解釋和強(qiáng)調(diào)了社會(huì)力量辦學(xué)中涉及的審批、財(cái)務(wù)等一些列重要問題。

上世紀(jì)90年代初期，政協(xié)“促進(jìn)類”提案的波動(dòng)要稍晚于人大議案，同時(shí)人大在此時(shí)間段很少有訴求，政協(xié)提案雖然在1994年上升很明顯，8件提案占當(dāng)年所有民辦教育提案的66.67%，之后便迅速下降。

“97條例”的出臺(tái)并沒有消減對(duì)民辦教育立法和要求支持的熱度，1997年至2002年期間，不管是人大議案還是政協(xié)提案，從數(shù)量和比例上來看都達(dá)到了歷史最高點(diǎn)。在2002年之前，人大和政協(xié)對(duì)民辦教育的態(tài)度基本吻合，形成了人大和政協(xié)同時(shí)發(fā)聲的局面。

比如，2002年《民促法》出臺(tái)前夕的議案高峰期中，沈靜珠代表在1999年聯(lián)名32位代表、2002年聯(lián)名36名代表，提出我國(guó)民辦教育、特別是民辦高校存在的若干問題，希望對(duì)民辦大學(xué)加以規(guī)范和扶持，以利健康發(fā)展；王維忠代表分別于2000年和2001年聯(lián)名了32人與37人提出了要求“制定民辦教育法”的議案；來自廣東省的唐淑蓉代表在2002年聯(lián)合了38位代表，認(rèn)為需要?jiǎng)h除《社會(huì)力量辦學(xué)條例》和《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》中“不能以營(yíng)利為目的”的規(guī)定。

值得注意的是，2002年之前的議案中提及的若干訴求，有很多被寫進(jìn)了法律條文，包括了“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”“民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級(jí)同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”，以及民辦學(xué)校舉辦者最為關(guān)心和擔(dān)心的問題——“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)等”。

《民促法》出臺(tái)后至2013年：要求平等地位和財(cái)政扶持

在2002年《民促法》出臺(tái)后，要求“平等地位”和“財(cái)政扶持”的議案和提案構(gòu)成了此時(shí)期的政策焦點(diǎn)。

在涉及“平等地位”的討論上，來自湖南省的任玉奇代表在2008年、2009年各聯(lián)名了30位代表，要求對(duì)《民促法》進(jìn)行修改：給予民辦學(xué)校與公辦學(xué)校、民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師以同等法律地位和待遇；給予民辦學(xué)校在土地、稅收、教師待遇等一系列財(cái)政和政策支持。來自湖南的王石齊在2012年聯(lián)名了59位代表，建議打破身份歧視，讓民辦學(xué)校老師也能享受到公辦教師的同等待遇。

政協(xié)提案亦是如此。在跨度30年的政協(xié)提案中，涉及“平等地位”的有11條，除了1988年的2條涉及民辦學(xué)校教師待遇與公辦一致外，其余的都產(chǎn)生于《民促法》出臺(tái)后。

另外，在要求“財(cái)政扶持”的討論中，直接提出要求“財(cái)政扶持”的提案密集出現(xiàn)在《民促法》出臺(tái)之后——在1986年僅有1條，第二次出現(xiàn)在2003年，相隔17年之久。2004年左右的提案高峰內(nèi)容多涉及從企業(yè)改制和剝離的民辦學(xué)校需要財(cái)政補(bǔ)助。除此之外，提案中還有涉及“稅收”優(yōu)惠和減免的提案有4條。

值得注意的是，對(duì)比《民促法》出臺(tái)前夕和2013年修訂前夕的議案，能夠發(fā)現(xiàn)以下兩個(gè)變化：一是隨著時(shí)間的推移，“重點(diǎn)議案”越來越多，聯(lián)名的人數(shù)有所增加；二是在內(nèi)容上，《民促法》出臺(tái)前夕的議案針對(duì)的內(nèi)容更加具體，而到2010年后，相關(guān)議案所涉及的范圍越來越廣，并且都更加強(qiáng)調(diào)對(duì)于平等權(quán)利的重視。

在《民促法》出臺(tái)之后，人大和政協(xié)中的相關(guān)內(nèi)容一度“冷清”，即便是2004年《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》出臺(tái)前后，鮮有關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的相關(guān)議案和提案。2007年，人大議案和“促進(jìn)類”提案均開始“回溫”。議案圍繞著對(duì)《民促法》的修改而展開，并一直保持著一定的數(shù)目，且在2012年達(dá)到峰值，為6件。此間的“促進(jìn)類”提案的變化在2009年有所回落外，基本上保持著較大的數(shù)量。

此時(shí)期，圍繞著民辦教育的問題，人大議案與政協(xié)的“促進(jìn)類”提案的呼應(yīng)性很強(qiáng)，而議案、提案內(nèi)容都與政策發(fā)布的周期有較高的一致性。

最大的爭(zhēng)議：“合理回報(bào)”是否合理

在“97條例”出臺(tái)之前，自1996年起，全國(guó)人大就已經(jīng)開始對(duì)民辦教育的立法工作展開調(diào)研和起草。2002年6月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議上，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)首次被提請(qǐng)審議。對(duì)《草案》前后共進(jìn)行了4次審議后，才得以通過。

其立法時(shí)間之長(zhǎng)，共識(shí)達(dá)成難度之大，是在其他教育類法律立法過程中不曾出現(xiàn)的，而其中最大的爭(zhēng)議莫過于圍繞著 “合理回報(bào)”是否合理而展開。

綜合審議意見和兩會(huì)代表和委員的發(fā)聲，支持“合理回報(bào)”的理由主要有：

教育屬于公益事業(yè)，在這個(gè)前提下，合理回報(bào)是一種對(duì)舉辦者的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)，并不屬于營(yíng)利性質(zhì)。例如，2001年，時(shí)任南開大學(xué)校長(zhǎng)的侯自新提出，為了調(diào)動(dòng)社會(huì)各界投資教育的積極性，“特別是非義務(wù)階段的教育，又有‘投資’的屬性”。

根據(jù)我國(guó)國(guó)情，大多數(shù)辦學(xué)者還是屬于投資辦學(xué)，若不允許合理回報(bào)，就沒有辦學(xué)的積極性。例如，來自廣東的唐淑蓉代表就認(rèn)為，從現(xiàn)實(shí)角度入手，“投資人不是慈善家”，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》和《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》中“不能以營(yíng)利為目的”的規(guī)定既不利于促進(jìn)民間投入，也不利于辦學(xué)體制和形式的多樣化和多元化，因此建議刪除。

《教育法》中存在“合理回報(bào)”的法律空間。時(shí)任八屆全國(guó)人大教科文衛(wèi)委副主任委員楊海波提出，《教育法(草案)》當(dāng)年在審議時(shí)，將原有的“教育事業(yè)不得營(yíng)利”的表達(dá)修改為“不得以營(yíng)利為目的”，實(shí)際上就是為民辦教育投資者取得合理回報(bào)預(yù)設(shè)了一點(diǎn)空間。

反對(duì)的理由主要有：

“合理回報(bào)”在本質(zhì)上就是營(yíng)利的，違背了原《教育法》中“不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)?！钡囊?guī)定。就是說，教育的公益性必須通過其非營(yíng)利來體現(xiàn)，而合理回報(bào)與營(yíng)利難以劃清界限。

不符合國(guó)家對(duì)教育實(shí)施優(yōu)惠政策的初衷，容易導(dǎo)致稅收和土地政策紊亂。此時(shí)，“合理回報(bào)”會(huì)將營(yíng)利性和非營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)混在一起，會(huì)導(dǎo)致稅收政策的紊亂。即使要允許一些民辦學(xué)校取得一定回報(bào)，也不能與《教育法》有明顯抵觸，并且對(duì)以營(yíng)利為目的的學(xué)校也不得給予公辦學(xué)校相同的優(yōu)惠條件。

“合理回報(bào)”并非合適的法律用語，也缺乏客觀具體的標(biāo)準(zhǔn)。

吸引投資辦學(xué)主要靠稅收優(yōu)惠，而不是“合理回報(bào)”。

即便是要給予辦學(xué)者鼓勵(lì)，也不能通過這種自取、自留的方式，而是應(yīng)該由政府設(shè)立“民辦教育獎(jiǎng)勵(lì)基金”來獎(jiǎng)勵(lì)辦學(xué)者。

在《民促法》出臺(tái)后的2003年至2006年間，涉及民辦教育的人大議案和“促進(jìn)類”提案都較少。直到2007年開始，人大開始陸續(xù)出現(xiàn)要求對(duì)《民促法》進(jìn)行修訂的議案。除了以上提到的“財(cái)政扶持”和“平等權(quán)利”，也有不少涉及“合理回報(bào)”的問題。代表們一致認(rèn)為，“合理回報(bào)”的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中難以操作。

具體解決的路徑分為兩大類：

第一，“合理回報(bào)”的規(guī)定非常原則化，需要明確“合理回報(bào)”的比例。王元成代表在2009年建議，把“取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”刪除，增加“民辦學(xué)校的出資者可以在每學(xué)年結(jié)束時(shí)以學(xué)校辦學(xué)結(jié)余額為基數(shù)以略高于社會(huì)平均利潤(rùn)率的百分比進(jìn)行投資回報(bào)分配”。

第二，取消“合理回報(bào)”的規(guī)定，并對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”的改革。持此觀點(diǎn)的全國(guó)人大代表有來自江蘇省的沈健。鐘秉林委員則認(rèn)為，只有區(qū)分了“營(yíng)利性”與“非營(yíng)利性”，才能進(jìn)一步明晰民辦學(xué)校的法人屬性，從而解決財(cái)政扶持、稅收政策、會(huì)計(jì)制度等一系列問題。

終于落地：“營(yíng)利性”與“非營(yíng)利性”明晰

事實(shí)上，在2002年對(duì)“合理回報(bào)”進(jìn)行爭(zhēng)論時(shí)，已經(jīng)有人提出對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理。在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議上，一些專家和民辦學(xué)校校長(zhǎng)提出，必須將民辦學(xué)校區(qū)分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性。正式出臺(tái)的《民促法》就為民辦教育分類埋下了“伏筆”——第六十六條規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。

2010年，國(guó)家明確提出要深化民辦教育改革，探索和開展?fàn)I利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理的試點(diǎn)工作。根據(jù)人大議案和政協(xié)提案的數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，在2012年前僅有1條提案在標(biāo)題中提及了劃分“營(yíng)利”和“非營(yíng)利”的問題。

2014年，吉林華橋外國(guó)語學(xué)院創(chuàng)始人秦和委員提出，“分類管理是當(dāng)前深化民辦教育改革的‘突破口’?！?015年，秦和進(jìn)一步提出了需要針對(duì)不同類型、層次的民辦教育的發(fā)展需求和面臨的實(shí)際問題，制定相應(yīng)的分類政策。全國(guó)政協(xié)常委、民進(jìn)中央副主席朱永新在當(dāng)年提出應(yīng)“允許營(yíng)利性民辦教育”。

2013年，國(guó)務(wù)院法制辦出臺(tái)了教育法律一攬子修訂草案，《教育法》和《高等教育法》得以在2015年12月27日率先通過。兩部法律中各有一條對(duì)民辦教育及其財(cái)政扶持政策有直接影響：新修定的《教育法》中將“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”修改為：“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織”；《高等教育法》第二十四條刪除了“不得以營(yíng)利為目的”的規(guī)定。

民辦學(xué)校分類管理改革的另一個(gè)重要法律保障來自2016年3月頒布的《慈善法》，其出臺(tái)填補(bǔ)了非營(yíng)利機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)上的立法空白。通過總結(jié)學(xué)者們對(duì)“非營(yíng)利”的界定，其根本界定在于禁止將其獲得的任何利潤(rùn)或盈余分配給其他組織或個(gè)人。

《民促法》出臺(tái)后的10余年內(nèi)，“合理回報(bào)”是對(duì)民辦學(xué)校舉辦者是否可以取得收益的法律參照。但從內(nèi)涵上分析，任何憑借股權(quán)、債權(quán)投資所取得的紅利、股息和利息回報(bào)等，在法律上都是“合理”回報(bào)。若為“不合理”回報(bào)，那法律是不可能保護(hù)的。所以，取得“合理回報(bào)”就是取得投資回報(bào)，取得利潤(rùn)分配。而真正的捐資辦學(xué)的非營(yíng)利學(xué)校也沒有享受到更多的優(yōu)惠政策，這樣就造成了嚴(yán)重的理論混亂。

到了2016年《民促法》修訂前夕，產(chǎn)生了不少圍繞著“分類管理”的發(fā)聲，主要分三大類：分類管理不能簡(jiǎn)單地用“一刀切”的方法；強(qiáng)化公益性和非營(yíng)利性導(dǎo)向，明確非營(yíng)利學(xué)校的扶持政策；對(duì)營(yíng)利性學(xué)校也應(yīng)當(dāng)采取一定的扶持政策。

2016年10月31日，《民促法》的第二次修訂被提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議進(jìn)行三審，于11月7日正式出臺(tái)。《民促法》修訂后，民辦學(xué)校將開始區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性，并且規(guī)定義務(wù)教育階段學(xué)校不得舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。

從2017年9月1日起，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》以及中央層面出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》和《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》等相關(guān)配套文件均已出臺(tái)。

伴隨著新法的落地，兩會(huì)中的相關(guān)討論也隨之發(fā)生了相應(yīng)的變化。根據(jù)2017年和2018年兩會(huì)代表的發(fā)聲，主要分為以下四類：強(qiáng)調(diào)新法落地后強(qiáng)化地方政府責(zé)任和部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制；要求非營(yíng)利性民辦學(xué)校教師的待遇與公辦教師一致；要求建立對(duì)各級(jí)各類民辦學(xué)校的扶持機(jī)制；要求營(yíng)利性學(xué)校與非營(yíng)利性學(xué)校同等地位。

新法于新時(shí)代的作用與作為

從兩會(huì)關(guān)于民辦教育的議案和提案的歷史變遷中，可以發(fā)現(xiàn)：各個(gè)時(shí)期，人大議案和政協(xié)“促進(jìn)類”提案是同周期同趨勢(shì)的，以此也可作為國(guó)家對(duì)民辦教育的“促進(jìn)”定位的佐證。

此外，隨著時(shí)間的推進(jìn)，人大和政協(xié)對(duì)于民辦教育的焦點(diǎn)問題的討論發(fā)生了變化，上世紀(jì)80年代至90年代初期，相關(guān)議案的中心圍繞著緩解教育經(jīng)費(fèi)不足，動(dòng)員社會(huì)力量辦學(xué)而展開；而“97條例”出臺(tái)前到《民促法》的頒布期間，有大量議案和提案要求對(duì)民辦教育進(jìn)行立法，而“重點(diǎn)議案”中涉及的合理回報(bào)、公辦與民辦學(xué)校享有同等法律地位等訴求經(jīng)過代表們的努力被寫入法律；《民促法》出臺(tái)后的10年內(nèi)，議案和提案中涉及平等權(quán)利和財(cái)政扶持的內(nèi)容愈來愈多。而在國(guó)家開始推進(jìn)分類管理改革試點(diǎn)后，關(guān)于分類管理的討論也開始升溫，到今年的代表和委員的發(fā)聲中，其內(nèi)容也越來越具體，參照對(duì)象也愈加明確。

黨的十九大報(bào)告指出，要“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”，同時(shí)“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”。這說明針對(duì)民辦教育的政策的制定方向?qū)⑹沟谩爸С帧焙汀耙?guī)范”并駕齊驅(qū)，但最終目標(biāo)同樣是為了發(fā)展民辦教育事業(yè)。這也對(duì)應(yīng)著新法修訂的兩大主線：一為健全財(cái)政扶持體系；二為強(qiáng)調(diào)完善管理與制度建設(shè)。

當(dāng)下，對(duì)民辦教育的引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范依然面臨很多難題，例如如何監(jiān)管民辦學(xué)校，特別是在新法實(shí)施后將享受更多政策優(yōu)惠的非營(yíng)利性民辦學(xué)校？如何提高民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，同時(shí)促進(jìn)公辦、民辦學(xué)校公平競(jìng)爭(zhēng)？地方在落實(shí)具體實(shí)施細(xì)則的過程中，特別是在不少省市開放了學(xué)校的融資渠道后，如何做好民辦學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)防范，保障家長(zhǎng)和學(xué)生利益？這些問題都直接影響了分類管理的實(shí)施效果。

作為最龐大公共服務(wù)提供部門之一的教育部門，民辦教育在完善國(guó)家基本公共服務(wù)體系的過程中，在克服“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”中，正發(fā)揮積極且日益重要的作用。(王江璐 作者為北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后)