——日本“第5次能源基本計(jì)劃”述評

7月3日，日本政府公布了最新制定的“第5次能源基本計(jì)劃”，提出了日本能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的新目標(biāo)、新路徑和新方向，這是一份面向2030年以及2050年的日本能源中長期發(fā)展規(guī)劃的政策指南和行動(dòng)綱領(lǐng)。根據(jù)能源基本法規(guī)定，日本能源基本計(jì)劃須每隔3年修訂1次。此次出臺(tái)的最新計(jì)劃盡管維持了2014年制定的“第4次能源基本計(jì)劃”基本框架，甚至未改動(dòng)到2030年度的電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)，即：可再生能源占22～24%，核電占20～22%，火電占56%。核電和火電的高比例目標(biāo)仍是社會(huì)各界質(zhì)疑和意見對立的焦點(diǎn)。但以巴黎協(xié)定國家自主減排目標(biāo)為基礎(chǔ)制定的新計(jì)劃仍有不少“新看點(diǎn)”：

其一是能源政策制定指導(dǎo)思想出現(xiàn)新變化。日本能源政策在長期實(shí)踐中所形成的指導(dǎo)思想就是“3E+S”原則，即以能源安全性（Safety）為前提，把能源穩(wěn)定供給（Energy Security）放在首位，在提高經(jīng)濟(jì)效率（Economic Efficiency）實(shí)現(xiàn)低成本能源供給的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與環(huán)境（Environment Suitability）的協(xié)調(diào)發(fā)展，也就是安全性與穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)性和環(huán)保性的平衡統(tǒng)一。而此次制定能源政策的指導(dǎo)思想則提出了“3E+S”升級(jí)版的新理念，賦予“3E+S”原則新內(nèi)涵，即：在安全性方面，強(qiáng)調(diào)安全優(yōu)先的前提下，要貫徹通過技術(shù)創(chuàng)新和治理結(jié)構(gòu)變革來保障的新能源安全觀；在穩(wěn)定性方面，在提高資源自給率的同時(shí)注重提高技術(shù)自給率，以確保能源選擇的多樣性；在經(jīng)濟(jì)性方面，在降低供給成本的同時(shí)要考慮強(qiáng)化日本產(chǎn)業(yè)競爭力的因素；在環(huán)保性方面，溫室氣體排放2030年要比2013年削減26%，到2050年則要削減80%，實(shí)現(xiàn)從“低碳化”邁向“脫碳化”的新目標(biāo)。其中，技術(shù)自給率是個(gè)全新的概念，它是指針對國內(nèi)能源消費(fèi)，利用本國能源技術(shù)所能保障的能源供給水平。福島核事故之后，日本能源自給率從2010年度的20%降至2016年度的8.3%，是發(fā)達(dá)國家能源自給率最低的國家之一。而新計(jì)劃則提出用能源技術(shù)優(yōu)勢彌補(bǔ)資源不足劣勢，將能源技術(shù)能力視為能源安全保障、能源穩(wěn)定供給、脫碳化目標(biāo)、提高產(chǎn)業(yè)競爭力的稀缺資源，不再拘泥于過去物理性的能源自給率，而是通過提高能源技術(shù)自給率的新路徑來完成國家能源獨(dú)立的目標(biāo)。

其二是首次將可再生能源定位為2050年的“主力能源”。日本自2012年7月推行可再生能源固定價(jià)格收購制度以來，可再生能源裝機(jī)容量增長了2.7倍，發(fā)電量占比由2010年的10%上升到2017年的15.6%，其中光伏出現(xiàn)井噴式增長，2017年占全國總發(fā)電量的5.7%，而風(fēng)電、地?zé)岚l(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電則分別只占0.6%、0.2%、1.5%，水電受制于水力資源限制而長期處于橫盤狀態(tài)，占7.6%。為此，要改變光伏一枝獨(dú)秀的格局，必須放寬海上風(fēng)電和地?zé)岚l(fā)電的政策管制，積極推動(dòng)擴(kuò)大生物質(zhì)發(fā)電，實(shí)現(xiàn)各類可再生能源的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，日本可再生能源成本與歐洲各國相比高出1倍，這是造成日本可再生能源普及率滯后的重要原因。2018年度可再生能源附加稅金總額將達(dá)到3.1萬億日元，而要實(shí)現(xiàn)2030年的市場目標(biāo)，每年預(yù)計(jì)需要征收3.7-4萬億日元的附加稅金。因此，為降低可再生能源發(fā)電成本，必須修改現(xiàn)行的可再生能源固定價(jià)格收購制度，推廣實(shí)行可再生能源招標(biāo)制和領(lǐng)跑者制度，逐步取消可再生能源補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)可再生能源經(jīng)濟(jì)自立，以減輕國民過重的可再生能源附加稅金負(fù)擔(dān)。為防止棄光棄風(fēng)的發(fā)生，擴(kuò)大可再生能源消納，還必須擴(kuò)大電網(wǎng)增容，提高電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻能力，解決可再生能源連接并網(wǎng)“慢、難、貴”的問題，同時(shí)加快可再生能源與蓄電池等組合技術(shù)以及虛擬電廠（VPP）、逆向潮流調(diào)控技術(shù)（V2G）、電轉(zhuǎn)氣技術(shù)（P2G）的開發(fā)和應(yīng)用。深化電力與能源體制改革，創(chuàng)設(shè)新的綠色電力交易市場。

其三是堅(jiān)持繼續(xù)發(fā)展核電，同時(shí)首次明確提出削減钚的庫存量。鑒于福島事故后國內(nèi)強(qiáng)烈反核輿論壓力，政府的核電政策仍采取模棱兩可的態(tài)度，一方面提出要減少對核電的依存度，另一方面強(qiáng)調(diào)核電作為“重要的基荷電源”是實(shí)現(xiàn)脫碳化目標(biāo)的重要選擇，繼續(xù)推進(jìn)安全前提下的核電重啟，以到2030年實(shí)現(xiàn)零排放電力占44%的目標(biāo)。目前日本在運(yùn)核電機(jī)組只有9臺(tái)，2017年核電占全國總發(fā)電量僅為2.8%，要實(shí)現(xiàn)2030年的占比目標(biāo)，至少要保證30臺(tái)核電機(jī)組投運(yùn)，根據(jù)服役期限40年，至多可延長到60年的現(xiàn)行法規(guī)，屆時(shí)可投運(yùn)機(jī)組預(yù)計(jì)僅有20臺(tái)左右，滿額發(fā)電也只占12%，因此新建或替換老機(jī)組不可或缺，而新計(jì)劃則有意回避了這一敏感問題。但新計(jì)劃提出今后將開發(fā)具有安全性、經(jīng)濟(jì)性和機(jī)動(dòng)性優(yōu)勢的堆型，小型模塊化堆（SMR）將是日本未來開發(fā)的重要選項(xiàng)。計(jì)劃還提出繼續(xù)推進(jìn)核燃料循環(huán)技術(shù)路線的方針。截止2016年底，日本乏燃料庫存量為18000噸，乏燃料分離的钚庫存量高達(dá)47噸，可生產(chǎn)6000發(fā)核彈頭，引發(fā)美國以及國際社會(huì)的擔(dān)憂，新計(jì)劃表示要采取措施削減钚的庫存量，但在當(dāng)前钚熱發(fā)電停滯不前的情況下，如何消納钚庫存還沒有一張明確的路線圖，因此態(tài)度仍比較曖昧。

其四是首次提出通過淘汰落后低效火力發(fā)電技術(shù)裝備來發(fā)展清潔高效火電。火電定位在“實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和脫碳化目標(biāo)過渡期的主力電源”，到2030年平均發(fā)電效率要求達(dá)到44.3%的水平。2017年火電占比仍高達(dá)81.6%，其中燃煤發(fā)電為30.4%，燃?xì)獍l(fā)電為38.7%，燃油發(fā)電為4.1%。2030年的目標(biāo)則將分別減少至26%、27%和3%。燃煤發(fā)電作為基荷電源具有價(jià)格低廉、供給穩(wěn)定的優(yōu)勢，更是擴(kuò)大可再生能源利用的重要備用電源，但由于其排放和污染嚴(yán)重，必須淘汰低于最新式超超臨界（USC）級(jí)的落后低效火電技術(shù)裝備，推進(jìn)整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電系統(tǒng)（IGCC）、煤氣化燃料電池系統(tǒng)（IGFC）等清潔高效的新一代發(fā)電技術(shù)的應(yīng)用，加快碳捕獲、利用與封存技術(shù)（CCUS）的開發(fā)。天然氣能效高，排放少，供給風(fēng)險(xiǎn)低，是目前重要的腰荷電源。發(fā)展高效燃?xì)獍l(fā)電將是日本未來火電轉(zhuǎn)型的重要方向，重點(diǎn)是推廣超高溫燃?xì)廨啓C(jī)聯(lián)合發(fā)電（GTCC）與燃?xì)廨啓C(jī)燃料電池聯(lián)合發(fā)電(GTFC) 及熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)，加快分布式能源的布局，從而推動(dòng)工業(yè)領(lǐng)域的天然氣利用和普及。燃油發(fā)電為峰荷電源，石油主要用于應(yīng)急發(fā)電，更多地用于交通運(yùn)輸和化工行業(yè)，但在一次能源供給結(jié)構(gòu)中占比則高達(dá)四成。基于化石燃料幾乎全部依賴進(jìn)口的現(xiàn)實(shí)，日本不僅要盡量在資源供給國分散采購，還要采取提高上游資源自主開發(fā)比例，構(gòu)建靈活透明的國際市場，參與亞洲能源價(jià)值鏈等措施來保障資源供給。油氣上游開發(fā)比例要從2016年的27%提升到2030年的40%，煤炭上游開發(fā)比例要維持在2016年的61%左右。與此同時(shí)，加強(qiáng)近海油氣資源勘探，加快可燃冰商業(yè)開發(fā)進(jìn)程。

其五是將節(jié)能和氫能作為應(yīng)對氣候變化政策的重要抓手。節(jié)能減排要實(shí)現(xiàn)雙控目標(biāo)，即到2030年能耗總量要削減5030萬KL，年削減量為280萬KL，能耗強(qiáng)度與2012年相比要減少35%。2016年度能耗總量已削減880萬KL，年均削減量為220萬KL。在建筑領(lǐng)域，新建公共建筑到2020年，新建居民建筑到2030年均要實(shí)行“零能耗建筑”法定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)擴(kuò)大領(lǐng)跑者制度適用范圍。家用電器、照明器材、建筑材料等能耗產(chǎn)品在領(lǐng)跑者制度推動(dòng)下，其能效水平已獲大幅提高，例如空調(diào)、彩電和冰箱能效比2001年分別提高了28%、71%和252%；在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，新能源汽車銷售目標(biāo)到2030年要達(dá)到新車市場的50%-70%，同時(shí)大力推廣自動(dòng)駕駛技術(shù)系統(tǒng)的實(shí)際應(yīng)用；在工業(yè)領(lǐng)域，石油危機(jī)后日本節(jié)能水平已走在世界各國前列，2012年能耗強(qiáng)度與2005年相比減少了34%。但近些年來能效水平一直改觀不大。因此，新計(jì)劃提出必須大量采用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及電力需求自動(dòng)響應(yīng)技術(shù)，并通過產(chǎn)業(yè)鏈需求側(cè)橫向和縱向的連動(dòng)以及機(jī)器設(shè)備的融通，突破節(jié)能路徑瓶頸，實(shí)現(xiàn)年均節(jié)能1%的目標(biāo)。另一方面，日本將氫能作為應(yīng)對氣候變化和能源安全保障的一張王牌，氫制備可取自多種多樣的一次能源，具有可儲(chǔ)可運(yùn)的優(yōu)點(diǎn)，為此而制定了建設(shè)“氫能社會(huì)”的氫能基本戰(zhàn)略目標(biāo)，提出要構(gòu)建制備、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和利用的國際產(chǎn)業(yè)鏈，積極推進(jìn)氫燃料發(fā)電，擴(kuò)大燃料電池及其汽車市場，計(jì)劃到2030年普及家用燃料電池530萬臺(tái)，普及燃料電池汽車80萬臺(tái)。但當(dāng)前仍面臨技術(shù)、成本、制度和基礎(chǔ)設(shè)施等問題的挑戰(zhàn)。

其六是新增加了面向2050年的能源情景展望。日本基于巴黎協(xié)定提出了到2050年實(shí)現(xiàn)從“低碳化”邁向“脫碳化”的能源轉(zhuǎn)型新目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)關(guān)鍵在于顛覆性的技術(shù)創(chuàng)新。日本在氫能和燃料電池、儲(chǔ)能、核能、海上風(fēng)電、地?zé)?、火電技術(shù)等領(lǐng)域儲(chǔ)備了最先進(jìn)的能源技術(shù)資產(chǎn)，擁有引領(lǐng)世界脫碳化技術(shù)潮流的潛力。但是，由于能源技術(shù)發(fā)展的可能性和不確定性，以及世界能源形勢變化的不明朗性，2050年能源長期展望將變得難以精確預(yù)測。因此，日本的長期能源情景展望并未沿用傳統(tǒng)的模型預(yù)測范式，不再是一個(gè)線性的目標(biāo)規(guī)劃，而是采用多元化情境的設(shè)計(jì)；不再注重單一能源系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性，而是聚焦包括電、熱、氣和網(wǎng)管線集成互補(bǔ)能源系統(tǒng)的優(yōu)化模式；實(shí)現(xiàn)路徑也不再強(qiáng)調(diào)各個(gè)子能源系統(tǒng)內(nèi)的單一行動(dòng)路線圖，而更注重能源政策、能源外交、能源產(chǎn)業(yè)鏈與基礎(chǔ)設(shè)施重構(gòu)、能源金融等四位一體互動(dòng)的“總體戰(zhàn)”。面向2030年規(guī)劃是一個(gè)具體的、可預(yù)見的行動(dòng)綱領(lǐng)，包括擴(kuò)大可再生能源，減少核電依存度，降低火電占比，加強(qiáng)節(jié)能和能效技術(shù)等能源轉(zhuǎn)型的基本政策，而面向2050年展望則更多的是能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)、方向和愿景，由于未來情景具有波動(dòng)性、復(fù)雜性、不確定性和模糊性，計(jì)劃重點(diǎn)在于闡述應(yīng)對能源競爭形勢變化的基本方略。

巴黎協(xié)定生效后，全球可再生能源市場隨著技術(shù)不斷進(jìn)步和成本連級(jí)下跳而加快普及推廣速度，核電因受福島核事故影響成本激增而放緩建設(shè)腳步，煤電因排放污染嚴(yán)重而發(fā)展空間受限，頁巖氣革命后化石能源市場價(jià)格波動(dòng)增大，且地緣政治風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)。而同時(shí)新能源產(chǎn)業(yè)則表現(xiàn)得如火如荼，投資和技術(shù)開發(fā)大多集中于儲(chǔ)能、電動(dòng)汽車、分布式能源、智慧能源等領(lǐng)域，出現(xiàn)了形式多樣的新業(yè)態(tài)和新業(yè)種，造就了巨大的新市場。為此，各國紛紛搶占能源技術(shù)進(jìn)步先機(jī)，謀求新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革競爭的制高點(diǎn)?；谏鲜鲂蝿菖袛啵毡咀钚碌哪茉椿居?jì)劃以構(gòu)建多維、多元、柔性的能源供需體系為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)從“低碳化”邁向“脫碳化”對于實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的重要性，積極爭奪能源技術(shù)的主導(dǎo)權(quán)，彰顯了日本欲建立“能源技術(shù)霸權(quán)”的野心。新計(jì)劃也不乏存在政策自相矛盾之處，例如可再生能源發(fā)展目標(biāo)設(shè)定過低，而燃煤火電和核電占比則偏高，明顯偏離能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略軌道，而且隨著日本人口減少和經(jīng)濟(jì)增長減速，對于未來日本電力有效需求評估也顯不足。盡管如此，它仍不失對我制定能源中長期發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃具有重大的借鑒意義和啟示作用。

【作者為國際清潔能源論壇（澳門）副理事長兼秘書長、中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)理事、武漢新能源研究院研究員】