《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 王紅茹｜北京報(bào)道

責(zé)編：姚冬琴

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第25期）

因?yàn)榕c民眾的錢袋子息息相關(guān)，關(guān)于個(gè)人所得稅（下稱“個(gè)稅”）的話題一直備受關(guān)注。各地出臺(tái)的與個(gè)稅有關(guān)的優(yōu)惠政策，也是其中之一。據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)至少有24個(gè)省級(jí)行政區(qū)出臺(tái)了個(gè)稅免征、個(gè)稅減免，以及個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)優(yōu)惠政策。各地的這些做法是否合理合法？

至少13省份曾出臺(tái)個(gè)稅免征文件

今年年初，黑龍江省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好支持高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)稅收服務(wù)工作的通知》，該通知系黑龍江省委組織部和省地稅局合發(fā)的文件，共有15條優(yōu)惠政策、措施，其中包括對(duì)高層次人才本人取得各類獎(jiǎng)金減免個(gè)人所得稅。通知指出，在該省工作的“兩院院士”“長(zhǎng)江學(xué)者”、國(guó)家“千人計(jì)劃”“萬(wàn)人計(jì)劃”入選者、“國(guó)家杰出青年科學(xué)基金”獲得者、“龍江科技英才”特殊支持計(jì)劃入選者以及省人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組確認(rèn)的各類高層次人才取得的補(bǔ)助或資助視為省政府頒發(fā)的科學(xué)技術(shù)方面獎(jiǎng)金，免征個(gè)人所得稅。

免征個(gè)稅的情況，并非只有黑龍江。北京早在2001年和2005年就曾出臺(tái)過個(gè)稅免征相關(guān)的文件。

2001年，《北京市鼓勵(lì)留學(xué)人員來(lái)京創(chuàng)業(yè)工作的若干規(guī)定實(shí)施辦法》印發(fā)，規(guī)定市人民政府對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的留學(xué)人員授予榮譽(yù)稱號(hào)并頒發(fā)一次性獎(jiǎng)金，該項(xiàng)獎(jiǎng)金免征個(gè)人所得稅。

2005年，北京市發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)首都金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》中第二條規(guī)定，對(duì)市政府授予榮譽(yù)稱號(hào)并給予獎(jiǎng)勵(lì)的金融企業(yè)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，所得獎(jiǎng)金免征個(gè)人所得稅。

此外，山東也在2011年和2016年分別出臺(tái)了兩個(gè)個(gè)稅免征相關(guān)文件。其他出臺(tái)類似文件的省份還有上海、江蘇、浙江、安徽、福建、湖南、貴州、海南、甘肅、寧夏等。

仔細(xì)研讀這些省份出臺(tái)的個(gè)稅免征文件，可謂是五花八門。

比如，山東省在2016年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好全省引進(jìn)高層次人才稅收服務(wù)工作的通知》指出，省人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組確認(rèn)引進(jìn)的各類高層次人才取得的一次性補(bǔ)助，免予征收個(gè)人所得稅。

安徽省2012年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步支持服務(wù)業(yè)加快發(fā)展若干地方稅收政策的通知》第十一條指出：科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校轉(zhuǎn)化職務(wù)科研成果以股份或出資比例等股權(quán)形式給予科技人員的個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)，暫不征收個(gè)人所得稅。

寧夏2016年出臺(tái)的《寧夏回族自治區(qū)招商引資優(yōu)惠政策（修訂）》規(guī)定，除了自治區(qū)政府授予榮譽(yù)稱號(hào)并給予獎(jiǎng)勵(lì)的人員所得獎(jiǎng)金免征個(gè)人所得稅外，對(duì)在高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化中做出重大貢獻(xiàn)的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，所得獎(jiǎng)金也免征個(gè)人所得稅。

……

到底哪些情況符合免征個(gè)稅的條件？根據(jù)《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》第四條第一款規(guī)定：省級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院部委和中國(guó)人民解放軍軍以上單位，以及外國(guó)組織、國(guó)際組織頒發(fā)的科學(xué)、教育、技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)等方面的獎(jiǎng)金，免征個(gè)人所得稅。

國(guó)家稅務(wù)總局科研所研究員朱廣俊在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，各地免征個(gè)稅如果屬于稅法釋義中的獎(jiǎng)金規(guī)定，比如針對(duì)省級(jí)政府部門頒發(fā)的獎(jiǎng)金等，可以免征個(gè)人所得稅。但是，有些地方政府把稅法中獎(jiǎng)金的范圍擴(kuò)大了，從而使稅法第四條第一款的邊界被無(wú)限延伸，有濫用稅法之嫌。因此，各地出臺(tái)類似文件應(yīng)當(dāng)以稅收法律、法規(guī)明文規(guī)定為準(zhǔn)，不能擅自擴(kuò)大解釋。

十余省份出臺(tái)個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)、個(gè)稅返還政策

除了個(gè)稅免征，各地還出臺(tái)了不少個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)、個(gè)稅返還政策。據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計(jì)，自“十五”時(shí)期以來(lái)，至少有十多個(gè)省份出臺(tái)了個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)文件，3個(gè)省份出臺(tái)了個(gè)稅返還政策。

比如，2008年出臺(tái)的《天津高新區(qū)扶優(yōu)扶強(qiáng)政策》指出，對(duì)企業(yè)中年薪（稅前）超15萬(wàn)元、擔(dān)任企業(yè)關(guān)鍵職務(wù)、簽訂有5年以上勞動(dòng)合同的高級(jí)管理人才和高級(jí)技術(shù)人才，予以個(gè)人所得稅留區(qū)部分額度內(nèi)的獎(jiǎng)勵(lì)，支持方式為前4年按50％比例獎(jiǎng)勵(lì)，第5年按100％獎(jiǎng)勵(lì)，并一次性補(bǔ)齊前4年差額部分。

河北省在2011年出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)“巨人計(jì)劃”的意見》規(guī)定，“巨人”中的領(lǐng)軍人才和團(tuán)隊(duì)骨干成員年薪在10萬(wàn)元以上的，其個(gè)人所得稅形成的地方財(cái)政收入，3年內(nèi)獎(jiǎng)勵(lì)給個(gè)人。

除了省級(jí)政府出臺(tái)個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)政策，一些城市也出臺(tái)了相關(guān)政策。比如2011年武漢市出臺(tái)的《東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)高級(jí)人才個(gè)人所得稅獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則（試行）》指出，在東湖高新(9.360, 0.00, 0.00%)區(qū)繳納個(gè)人所得稅且納稅信用記錄良好的高級(jí)人才，從2009年1月1日起、連續(xù)兩年以上，年薪15萬(wàn)元（含）以上，可以按照其上年度所繳納的工薪個(gè)人所得稅武漢市、東湖高新區(qū)二級(jí)地方留成部分100%的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)勵(lì)。

再比如，石家莊市2017年出臺(tái)的石家莊人才新政中，在石家莊連續(xù)繳納個(gè)人所得稅滿3年且年度應(yīng)納稅工資薪金收入在10萬(wàn)元以上的，其工資薪金個(gè)人所得稅形成的地方財(cái)政收入，3年期滿后按現(xiàn)行財(cái)政體制獎(jiǎng)勵(lì)給個(gè)人。

除了個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)，也有一些省份出臺(tái)了個(gè)稅返還的優(yōu)惠政策。據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計(jì)，至少有3個(gè)省份和若干地市出臺(tái)了個(gè)稅返還政策。

比如2008年出臺(tái)的《天津高新區(qū)鼓勵(lì)科技領(lǐng)軍人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)暫行辦法》中規(guī)定，在項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施5年內(nèi)，對(duì)科技領(lǐng)軍人才因工資薪金所得而繳納的個(gè)人所得稅，在項(xiàng)目稅收高新區(qū)留成部分的額度內(nèi)，以返還項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)的方式予以全額獎(jiǎng)勵(lì)。

重慶2010年啟動(dòng)的“人才房”計(jì)劃提出，符合企業(yè)高技術(shù)人才要求的，可以用最低價(jià)格購(gòu)買住房，這些人才還將享受（地方留成部分）個(gè)稅返還政策。

內(nèi)蒙古2010年出臺(tái)的《稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)招商引資獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定，對(duì)在技術(shù)創(chuàng)新、科技成果轉(zhuǎn)化、現(xiàn)代企業(yè)管理過程中做出突出貢獻(xiàn)人員，經(jīng)自薦、推薦并審核批準(zhǔn)后，高新區(qū)管委會(huì)將按一等獎(jiǎng)5萬(wàn)元、二等獎(jiǎng)3萬(wàn)元、三等獎(jiǎng)2萬(wàn)元給予獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)返還個(gè)人所得稅。

一些地市也出臺(tái)了個(gè)稅返還政策。比如浙江湖州市在2004年出臺(tái)的《湖州市引進(jìn)和培養(yǎng)高素質(zhì)人才的實(shí)施辦法》，第六條規(guī)定：對(duì)于引進(jìn)的符合規(guī)定人才，經(jīng)認(rèn)定后，其當(dāng)年繳納的個(gè)人所得稅地方留成部分由同級(jí)財(cái)政返還本人。

不管是個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)、個(gè)稅返還，還是個(gè)稅緩征，籠統(tǒng)地講，基本上是將個(gè)人所得稅的地方分成部分獎(jiǎng)勵(lì)給個(gè)人。這些規(guī)定和做法是否符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定？

地方文件中用個(gè)稅減免、獎(jiǎng)勵(lì)等說法不規(guī)范

對(duì)于個(gè)人所得稅，目前中央與地方政府的分享比例是中央得60%，地方政府得40%。因此，當(dāng)個(gè)人所得稅征收上來(lái)以后，有些地方為了招商引資、吸引人才，會(huì)把地方的個(gè)稅收入部分或全部返還給納稅人。然而，就是這種減征、免征和緩征的做法，引發(fā)爭(zhēng)論。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示：“各地的這些個(gè)稅返還做法或有違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的嫌疑。雖然交了稅，但是地方可能會(huì)通過獎(jiǎng)勵(lì)等方式，‘返還’一部分或者大部分給個(gè)人。凡是跟納稅額掛鉤的財(cái)政返還都是違規(guī)的。個(gè)稅減免權(quán)在中央，地方無(wú)權(quán)隨意減免?！?/p>

有專家認(rèn)為個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)違法。國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所前所長(zhǎng)曾國(guó)祥認(rèn)為，按照現(xiàn)有法律，任何借助于個(gè)稅的名義進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的行為都是不被準(zhǔn)許的。他指出，稅收法定主義和依法治稅是稅收的靈魂和生命線。國(guó)家憑借社會(huì)公共權(quán)力，依照法律法規(guī)，對(duì)納稅人無(wú)償、強(qiáng)制征稅，以滿足社會(huì)公共產(chǎn)品的需要。因此，稅收帶有明顯的法定性、無(wú)償性、強(qiáng)制性和剛性。

也有專家認(rèn)為個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)合法。十三屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿認(rèn)為：“任何政府沒有法律規(guī)定不得任意減免稅收，所以嚴(yán)格來(lái)說，一些地方為了吸引人才、為了吸引投資，在法律規(guī)定之外，沒有經(jīng)法定授權(quán)，雖然是它本地該得的那部分，它去減征、免征、緩征在法律上都是違法的。但是現(xiàn)在好多地方開始采取獎(jiǎng)勵(lì)，這種是合法的?！?/p>

業(yè)內(nèi)看法不一而足。到底哪些合法哪些違法，還得從《個(gè)人所得稅法》中找答案。

《個(gè)人所得稅法》第五條第三款規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門批準(zhǔn)減稅的，可以減征個(gè)人所得稅；2011年修改并實(shí)施的《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定：稅法第五條所說的減征個(gè)人所得稅，其減征的幅度和期限由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

在法律文本中，記者沒有找到“個(gè)稅獎(jiǎng)勵(lì)”“個(gè)稅返還”等表述。但是，在朱廣俊看來(lái)，因?yàn)榈胤截?cái)政有支出權(quán)，地方在實(shí)際操作中，并不一定違法。

“地方財(cái)政對(duì)地方收入有支出權(quán)，地方政府執(zhí)行時(shí)都是通過財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)的。地方返還的不是稅，而是相當(dāng)于那些稅額的貨幣，地方政府有權(quán)依法以各種名義資助納稅人尤其是企業(yè)納稅人。也就是說，地方政府無(wú)權(quán)出臺(tái)減免稅政策，但可能會(huì)以財(cái)政支出減少或彌補(bǔ)納稅人支出，數(shù)額一致，但不能說是減免稅或稅收返還。地方文件中說的返還的‘稅’，其實(shí)只（能）是為了某種目的而給予已繳（應(yīng)繳）稅收負(fù)擔(dān)量的減少的變通說法。”朱廣俊說。

一位地方財(cái)稅部門人士告訴記者，各地財(cái)稅部門操作個(gè)稅返還的一般做法是：當(dāng)屬于地方分享的40%的個(gè)稅上繳地方財(cái)政之后，“稅率沒有變，該怎么算還怎么算，比如個(gè)稅上繳地方的部分是一萬(wàn)元，需要開一張稅票，再開一張財(cái)政退庫(kù)票，開成八九千元，這樣返還給納稅人的錢就是八千或者九千元。中間就繞了一個(gè)圈子，多開了幾張票，個(gè)稅返還就完成了。這好像是合規(guī)的。但對(duì)于稅務(wù)局來(lái)說，稅收收入由財(cái)政退庫(kù)后總額減少，涉及財(cái)政、稅務(wù)兩家計(jì)劃完成問題。即使此條可協(xié)調(diào)解決，還有違反稅收法律、法規(guī)，違反財(cái)政法規(guī)等違規(guī)的嫌疑。另外，還有票證填開違規(guī)問題?！?/p>

此外，還存在一些明顯違規(guī)的情況，“如果稅務(wù)部門不對(duì)上繳的全部稅收開稅票，而是直接把一部分稅收減少了，即便是財(cái)政返還，但是這樣不走財(cái)政支出方式的直接減免稅，就是違規(guī)的?！鄙鲜鲐?cái)稅人士說。

為什么看似合規(guī)的事情，卻引發(fā)質(zhì)疑呢？一些地方政府出臺(tái)的文件的瑕疵顯而易見。

在朱廣俊看來(lái)，一些地方出臺(tái)的涉及稅收的政策文件，無(wú)論是出于吸引人才目的，還是出于吸引資金的要求，文件中用減免、獎(jiǎng)勵(lì)等說法都是違規(guī)的，地方?jīng)]有這個(gè)權(quán)限。

“這些文件表述不嚴(yán)密，違反了法律的管理權(quán)限。在文件中，應(yīng)該寫明根據(jù)中央或者財(cái)政部、國(guó)稅總局哪個(gè)文件，通過財(cái)政返還全部或者一部分進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。這樣表述就沒有問題了?！敝鞆V俊告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，這屬于政策文本不規(guī)范問題，“涉及稅收政策，要按照國(guó)家規(guī)定的法律性的條文，用法律語(yǔ)言準(zhǔn)確地表述，不能含糊，更禁止編造?！?/p>

國(guó)務(wù)院加大力度清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策

國(guó)家出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策的本意是好的，但是一些地方卻“念歪了經(jīng)”，影響國(guó)家宏觀調(diào)控政策效果。為嚴(yán)格稅收管理、切實(shí)規(guī)范各類稅收等優(yōu)惠政策，近年來(lái)，國(guó)務(wù)院連發(fā)多份文件。

1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕4號(hào))；緊接著，2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕2號(hào)）。這兩個(gè)文件均規(guī)定各地區(qū)、各部門不得以先征后返或其他減免稅手段吸引投資，不得擅自在稅收法律、法規(guī)明確授予的管理權(quán)限之外，更改、調(diào)整、變通國(guó)家稅收政策。

2014年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)），規(guī)定對(duì)違法違規(guī)制定與企業(yè)及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入等，堅(jiān)決予以取消。

但是，國(guó)家針對(duì)重點(diǎn)人群出臺(tái)個(gè)稅優(yōu)惠的政策并沒有停止。最新的消息是，下個(gè)月，部分科技人員的個(gè)人所得稅減免或?qū)⒂瓉?lái)調(diào)整。

5月30日，財(cái)政部、國(guó)稅總局、科技部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于科技人員取得職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)個(gè)人所得稅政策的通知》，明確自2018年7月1日起，依法批準(zhǔn)設(shè)立的非營(yíng)利性研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校根據(jù)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定，從職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收入中給予科技人員的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，可減按50%計(jì)入科技人員當(dāng)月“工資、薪金所得”，依法繳納個(gè)人所得稅。

楊志勇對(duì)此項(xiàng)政策給予積極評(píng)價(jià)，“這個(gè)減稅政策是國(guó)家三大部委聯(lián)合發(fā)布的，一大亮點(diǎn)是對(duì)于職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收入中給予科技人員的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)給予減免個(gè)稅，在全國(guó)尚屬首次。政策的出臺(tái)充分體現(xiàn)出了我國(guó)通過稅收激勵(lì)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策導(dǎo)向?！?/p>