產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、競(jìng)爭(zhēng)力的提升、資源配置效率的改進(jìn)以及可持續(xù)發(fā)展等目的，而對(duì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、要素等實(shí)施的干預(yù)。這種干預(yù)包括引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持、協(xié)調(diào)、促進(jìn)或限制等行為。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)面臨的發(fā)展形勢(shì)、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)與以往已有很大不同，要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，產(chǎn)業(yè)政策該做怎樣的調(diào)整，是值得研究的重大課題。

新時(shí)期對(duì)產(chǎn)業(yè)政策提出新要求

中國(guó)是世界上廣泛、深度運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家之一。從戰(zhàn)略層面看，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策總體上是成功的。40年來(lái)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)已經(jīng)基本達(dá)到，但還存在政策體系不健全、部門利益固化、政策尋租空間大、未能有效協(xié)調(diào)地方間的分工等突出問(wèn)題，資源配置效率低下、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等尚待有效解決。這正是新形勢(shì)下改進(jìn)和完善產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點(diǎn)。

從國(guó)際看，全球化水平和全球技術(shù)供給已有了質(zhì)的躍升。當(dāng)前的全球化從要素流動(dòng)的內(nèi)容、范圍到參與主體，已經(jīng)與以往大不相同。生產(chǎn)、流通、貿(mào)易全球化縱深發(fā)展，各國(guó)間彼此相互依賴；全球分工體系發(fā)生重大變化，全球價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)形成；全球連接和全球流動(dòng)不可阻擋；跨國(guó)企業(yè)和小微企業(yè)都能參與全球分工和協(xié)作。特別是，國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，創(chuàng)新全球化成為突出亮點(diǎn)。人才、技術(shù)、資本等創(chuàng)新資源要素在全球內(nèi)加速流動(dòng)和布局。由于各國(guó)間連接和依賴增強(qiáng)，相互影響加深，中國(guó)、美國(guó)、歐盟這樣大的大型經(jīng)濟(jì)體，其政策溢出效應(yīng)顯著，對(duì)全球產(chǎn)業(yè)格局變動(dòng)帶來(lái)更大影響。因此，國(guó)際合作更加緊密的同時(shí)，國(guó)際貿(mào)易摩擦也更容易發(fā)生。這就要求一國(guó)制定本國(guó)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，要考慮到外溢效應(yīng)及相關(guān)國(guó)家的反應(yīng)。

同時(shí)，全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革正在發(fā)生，全球新技術(shù)供給活躍，為發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家提供了難得機(jī)遇。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、金融等方面深度應(yīng)用與廣泛滲透。新能源、新材料、高端裝備、生物技術(shù)正在成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。所有這些，推動(dòng)全球進(jìn)入由新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式主導(dǎo)的新變革，推動(dòng)傳統(tǒng)企業(yè)邊界、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的深刻變化。特別是，新產(chǎn)業(yè)革命所需的大量新技術(shù)尚處于早期，科技知識(shí)大都仍處于公共的實(shí)驗(yàn)室階段，這個(gè)階段的新技術(shù)革命幾乎會(huì)將所有國(guó)家“拉回到同一起跑線上”。某些發(fā)展中國(guó)家甚至能比率先崛起的國(guó)家更適應(yīng)新技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的要求。如果新興經(jīng)濟(jì)體或發(fā)展中國(guó)家能以更快的速度構(gòu)筑新技術(shù)體系，就能實(shí)現(xiàn)跳躍式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)追趕目標(biāo)。

從國(guó)內(nèi)看，中國(guó)發(fā)展階段、市場(chǎng)化水平、開(kāi)放度已經(jīng)有了很大提高。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)面臨的產(chǎn)業(yè)問(wèn)題和對(duì)產(chǎn)業(yè)的要求已經(jīng)有了很大不同，面臨的挑戰(zhàn)也有很大不同。

隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)模做大，中國(guó)未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)、新、綠、智、聯(lián)、特”。

“強(qiáng)”，是指全面掌握關(guān)鍵領(lǐng)域的核心技術(shù)，自主生產(chǎn)關(guān)鍵核心零部件；擁有大批世界水平的跨國(guó)企業(yè)、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵產(chǎn)品和國(guó)際知名品牌，產(chǎn)品附加值高；具有國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定話語(yǔ)權(quán)，對(duì)全球供應(yīng)鏈擁有較強(qiáng)控制力。

“新”，是指持續(xù)擁有新產(chǎn)品、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新工藝、新流程等。

“綠”，是指主要產(chǎn)業(yè)單位增加值能耗、水耗、資源綜合利用率和廢氣減排達(dá)到世界先進(jìn)水平；產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)流通安全有保障；產(chǎn)品符合消費(fèi)者審美情趣。

“智”，是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多基于科技、知識(shí)、信息和創(chuàng)新，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化和高技術(shù)化程度高。

“聯(lián)”，是指一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)；東、中、西地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)；工業(yè)化與信息化聯(lián)動(dòng)；產(chǎn)業(yè)與社會(huì)、地區(qū)良性互動(dòng)；產(chǎn)業(yè)與文化融合發(fā)展；產(chǎn)學(xué)研用緊密銜接；產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)間、企業(yè)間分工協(xié)作；基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，物物相聯(lián)、服務(wù)相聯(lián)。

“特”，是指中小企業(yè)專業(yè)化、精細(xì)化和特色化；區(qū)域性和本地化產(chǎn)業(yè)特色鮮明。

總之，隨著產(chǎn)業(yè)背景、階段、問(wèn)題和目標(biāo)的變化，產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)根據(jù)形勢(shì)需要適時(shí)做出調(diào)整。

實(shí)踐中，各國(guó)根據(jù)國(guó)情制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策是一種普遍做法。即使是最發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，產(chǎn)業(yè)政策也從未退出歷史舞臺(tái)。美、歐等通過(guò)法律、科技、財(cái)政、稅收、貿(mào)易、反壟斷等多種形式體現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)政策。如，美國(guó)奧巴馬政府實(shí)施再工業(yè)化戰(zhàn)略、國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略，特朗普政府實(shí)施美國(guó)優(yōu)先的貿(mào)易政策，就是為了推動(dòng)美國(guó)制造業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)美國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

追趕型經(jīng)濟(jì)體如戰(zhàn)后的日本與韓國(guó)，通過(guò)學(xué)習(xí)先行發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，利用產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的追趕、保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)、助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)。轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體如俄羅斯，因市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制正在構(gòu)建和完善，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。

我國(guó)既是轉(zhuǎn)型國(guó)家，又是追趕型經(jīng)濟(jì)體，特別是要向高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，更需要市場(chǎng)力量與政府力量的有機(jī)結(jié)合，而產(chǎn)業(yè)政策正是實(shí)現(xiàn)這種結(jié)合的重要工具。因此，在從產(chǎn)業(yè)大國(guó)向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的新的歷史時(shí)期，我國(guó)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策適時(shí)調(diào)整，不僅可以更好地來(lái)消除市場(chǎng)失靈、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，更是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略、形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、保障產(chǎn)業(yè)安全的關(guān)鍵舉措。

以建設(shè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)為目標(biāo)

要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)大國(guó)向強(qiáng)國(guó)的跨越，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策就應(yīng)以建設(shè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)為目標(biāo)，以改善營(yíng)商環(huán)境為核心，結(jié)合對(duì)特定產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、對(duì)象的結(jié)構(gòu)性安排，消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的制約因素，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)資源配置效率和社會(huì)福利水平的提升。

產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整應(yīng)遵循“圍繞國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，強(qiáng)化功能性政策，優(yōu)化選擇性政策，兼顧政策協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)共贏國(guó)際化”等原則。

產(chǎn)業(yè)政策要以建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)由大變強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)為指引；要彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，對(duì)沖市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的負(fù)面效應(yīng)。培育與完善市場(chǎng)功能，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)力量的有機(jī)結(jié)合。要營(yíng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，激勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素與公共服務(wù)支撐，規(guī)范市場(chǎng)主體行為等。

要優(yōu)化選擇性產(chǎn)業(yè)政策。減少政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)，將產(chǎn)業(yè)政策的作用嚴(yán)格限定在確實(shí)需要重點(diǎn)發(fā)展或解決問(wèn)題的產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域。要對(duì)不同政策統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與宏觀政策、開(kāi)放政策、區(qū)域政策、社會(huì)政策、生態(tài)環(huán)境政策等的協(xié)調(diào)。

產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整還應(yīng)致力于國(guó)際共贏發(fā)展。將國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與全球產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整結(jié)合起來(lái)。把握國(guó)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，在全球范圍內(nèi)配置資源，促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工與合作。根據(jù)中國(guó)產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈中的地位確立升級(jí)戰(zhàn)略與對(duì)策。

根據(jù)前述思路和原則，新時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策框架體系至少應(yīng)包括三大方面。

一是產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容。主要從戰(zhàn)略、制度、要素（如技術(shù)、勞動(dòng)力、資本、土地）等維度設(shè)計(jì)功能性政策和選擇性政策。

二是產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策協(xié)調(diào)。重點(diǎn)考慮產(chǎn)業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)、對(duì)外開(kāi)放、區(qū)域發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)政策的協(xié)調(diào)。

三是產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)際協(xié)調(diào)。立足于提升在全球價(jià)值鏈中的地位，主動(dòng)參與國(guó)際分工，廣泛開(kāi)展國(guó)際合作，積極參與全球治理。

如圍繞國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，以現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)、高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略目標(biāo)為指引，明晰產(chǎn)業(yè)政策的方向與重點(diǎn)。在制度設(shè)計(jì)層面，如保障公平與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的法律、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制、完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等；在技術(shù)層面，如實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、建設(shè)公共技術(shù)服務(wù)中心、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。在勞動(dòng)力、資本、市場(chǎng)等方面，如實(shí)施全國(guó)性職業(yè)技術(shù)教育、企業(yè)培訓(xùn)、規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)等，構(gòu)建多層次資本市場(chǎng)、改善企業(yè)融資環(huán)境，降低全社會(huì)的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)土地規(guī)劃、規(guī)范土地市場(chǎng)等。

聚焦未來(lái)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)

今后及未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策至少應(yīng)聚焦以下幾方面。

一是未來(lái)必爭(zhēng)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，如國(guó)防工業(yè)、尖端制造、下一代信息網(wǎng)絡(luò)、納米技術(shù)、生物技術(shù)等；二是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力弱的領(lǐng)域，如幼稚性產(chǎn)業(yè)和需要實(shí)現(xiàn)進(jìn)口替代的產(chǎn)業(yè)，包括數(shù)字機(jī)床、高端醫(yī)療器械、創(chuàng)新藥、航空物流、國(guó)際快遞、國(guó)際供應(yīng)鏈以及產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際品牌等；三是傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，如鋼鐵、煤炭、有色金屬、船舶等；四是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域，如戰(zhàn)略性資源、重大基礎(chǔ)設(shè)施等；五是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，如“六基”，即核心基礎(chǔ)零部件、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、基礎(chǔ)軟件、基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)；六是市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，如節(jié)能環(huán)保、安全、應(yīng)急、公共研發(fā)平臺(tái)、共性技術(shù)平臺(tái)、公共工程中心、公共檢測(cè)平臺(tái)、公共信息平臺(tái)等；此外，如成果轉(zhuǎn)化、新技術(shù)擴(kuò)散等創(chuàng)新中的某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基于國(guó)土開(kāi)發(fā)目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)等，也要引起高度重視。至于衰退產(chǎn)業(yè)如何轉(zhuǎn)移和退出，產(chǎn)業(yè)如何融合、合作、協(xié)同、集聚，中小微企業(yè)如何充滿活力，如何推動(dòng)要素升級(jí)與優(yōu)化配置等方面，都要隨著形勢(shì)變化，做好產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整工作。

引導(dǎo)各方資源向重點(diǎn)領(lǐng)域集聚的過(guò)程，應(yīng)側(cè)重反映創(chuàng)新績(jī)效、附加價(jià)值、核心競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)發(fā)展等，綜合運(yùn)用“四大清單”即負(fù)面清單、準(zhǔn)許清單、政府權(quán)力清單和企業(yè)信用清單和“行業(yè)能效限額標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”等，清理不合時(shí)宜的產(chǎn)業(yè)政策，制定出更合時(shí)宜和未來(lái)需要的政策。同時(shí)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策的協(xié)調(diào)，形成地區(qū)間的專業(yè)化分工，避免地區(qū)間過(guò)度重復(fù)建設(shè)。

作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部第二研究室主任、研究員