未成年人的網(wǎng)絡(luò)安全問題已成為整個社會乃至全球性的問題。5月11日上午,由中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席汪洋主持的十三屆全國政協(xié)第二次雙周協(xié)商座談會在京舉行,部分全國政協(xié)委員、專家學者和企業(yè)家代表就“《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》的制定”,開展了一場兼具思辨性和互動性的交鋒與對話。

委員們認為,《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》(以下簡稱《條例》)總體上應(yīng)突出“預(yù)防和保護優(yōu)先”、“社會共治”的立法原則,堅持技術(shù)規(guī)范與政策規(guī)范合理運用,妥善處理未成年人網(wǎng)絡(luò)保護技術(shù)進步的關(guān)系,實現(xiàn)法律法規(guī)之間的有效銜接,應(yīng)積極推動立法進程,在充分考慮社會各方面意見的基礎(chǔ)上,進一步修改完善后盡快提請審議通過。

網(wǎng)絡(luò)立法

應(yīng)體現(xiàn)保護未成年人的特點

相對成年人而言,未成年人更易受到網(wǎng)絡(luò)侵害,受到侵害后的后果也更加嚴重,亟須專門立法推動保護其權(quán)益。而現(xiàn)行一些有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的法律法規(guī)過于原則且呈現(xiàn)碎片化,有不少法律“真空”,無法滿足對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的特殊要求。

2017年1月,原國務(wù)院法制辦就《條例》(送審稿)向社會公開征求意見。這預(yù)示著,我國對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護即將走出立法滯后的尷尬局面。但送審稿面向社會公開征求意見后,也引發(fā)了社會各界的強烈關(guān)注和激烈爭論。

今年3月29日至4月4日,為了解未成年人網(wǎng)絡(luò)保護情況,廣泛聽取各方面對《條例》的意見建議,全國政協(xié)社會和法制委員會、臺盟中央聯(lián)合調(diào)研組赴深圳、貴州兩地開展了專題調(diào)研。委員們一致認為,《條例》確立了綜合保護原則,創(chuàng)設(shè)了不宜信息提示、網(wǎng)絡(luò)游戲宵禁等制度,總體上基本成熟,但也還存在一些不足。

“從調(diào)研中了解到的情況來看,未成年人網(wǎng)絡(luò)保護立法正當其時?！痹?1日的雙周協(xié)商座談上,全國政協(xié)常委、社會和法制委員會主任沈德詠表示,《條例》立法應(yīng)當直面現(xiàn)實,既要保障未成年人平等充分理性使用網(wǎng)絡(luò),又要防止他們被不良網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容侵害。沈德詠建議進一步明確“預(yù)防和保護優(yōu)先以及社會共治原則”。

作為專門針對未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益的法律法規(guī),《條例》必須首先明確未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的主體責任,明確不同性質(zhì)法律規(guī)范的適用順序,為未成年人網(wǎng)絡(luò)保護立法“明主線、定準心”。這既是此前調(diào)研組在調(diào)研期間聽到的基層心聲,也是委員們走訪后達成的共識。

“面對一個向所有人開放的網(wǎng)絡(luò)空間,面對具有巨大市場和商業(yè)利益的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè),如何實行未成年人特殊、優(yōu)先保護,為未成年人營造一個清朗的網(wǎng)絡(luò)空間,既是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容監(jiān)管面臨的巨大挑戰(zhàn),也是《條例》制定的核心難題。”全國政協(xié)委員王鋒說。

梳理法典

立法定位和法律適用順序要明確

“對未成年人個人信息的特殊保護的主要制度是收集未成年人個人信息的監(jiān)護人同意制度?！稐l例》已有類似規(guī)定,但一律確定為18歲,建議結(jié)合不同年齡段未成年人所具有的民事行為能力進行細分。”全國政協(xié)委員朱征夫表示。

朱征夫介紹,5月25日即將生效的歐盟《數(shù)據(jù)保護通用條例》第8條允許各成員國自行判斷,包括在13~16歲之間;韓國《個人信息保護法》規(guī)定的是收集14歲以下未成年人個人信息需經(jīng)家長同意;對于14歲以上的未成年人,身心比較成熟,有權(quán)自行決定是否同意他人收集其個人信息,而無需家長同意。我國5月1日已生效的國家推薦性技術(shù)標準《個人信息安全規(guī)范》的規(guī)定也是14歲。

在深圳調(diào)研期間,一位基層警察向調(diào)研組介紹其參與打擊針對網(wǎng)絡(luò)未成年人犯罪時,也有一些無奈:網(wǎng)絡(luò)中不斷出現(xiàn)新類型、新形態(tài),導致警察疲于應(yīng)對的同時,時常處于無法可依的尷尬境地。對此,沈德詠表示,應(yīng)明確相關(guān)部門和地方政府履職的法律責任。綜合運用行政、民事、刑事法律手段,加大對違法行為處罰力度。

而作為刑事審判工作者的全國政協(xié)委員李穎強調(diào),應(yīng)注重運用刑法手段去保護未成年人,嚴懲利用網(wǎng)絡(luò)實施的有組織的拐賣兒童、詐騙等侵害未成年人權(quán)益違法犯罪行為?！半S著線下線上的深度融合,利用網(wǎng)絡(luò)侵害未成年人權(quán)益的犯罪行為變得更加復(fù)雜、隱蔽和多樣化,在傳統(tǒng)的刑事手段打擊之外,有必要進一步強化行政手段的保護力度?！崩罘f說,政府部門在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管過程中,探索形成的一些符合互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管手段和方式,在實踐中發(fā)揮著積極作用。她建議把約談警示、定期巡查、聯(lián)合懲戒、黑灰名單信用管理等行之有效的監(jiān)管制度上升為《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》的規(guī)定,實現(xiàn)執(zhí)法手段的法定化和程序化。

李穎透露,目前治安管理處罰法正在修訂,未成年人保護法也要修訂,可將該《條例》的制定與前面兩部法律的修訂有機結(jié)合,統(tǒng)籌考慮,做到科學有效銜接。

“《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》應(yīng)進一步明確立法定位,聚焦未成年人公平使用網(wǎng)絡(luò)和防網(wǎng)絡(luò)沉迷等突出問題?！痹谧剷?持同樣觀點的中國社會科學院法學研究所研究員周漢華表示,如果確有必要保留互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理和未成年人個人信息保護方面的內(nèi)容,應(yīng)處理好與相關(guān)立法的關(guān)系,避免出現(xiàn)與現(xiàn)行立法不一致的規(guī)定。

履責邊界

構(gòu)建科學合理的監(jiān)管體系

談及未成年人網(wǎng)絡(luò)保護,不可避免會涉及保護的主體責任由誰來承擔的問題。“家長、企業(yè)、政府”三個主體誰應(yīng)該承擔更大的責任?在立法中是否應(yīng)明確牽頭部門,理順未成年人網(wǎng)絡(luò)保護監(jiān)管體制?座談會上,多位委員不約而同談及對于未成年人網(wǎng)絡(luò)保護主體責任并紛紛建言。

全國政協(xié)委員張嘉極認為,未成年人已是網(wǎng)絡(luò)“原住民”,相應(yīng)的家長被稱為網(wǎng)絡(luò)“移民”。兩者之間客觀存在的數(shù)字鴻溝可能會進一步加劇雙方代溝。與企業(yè)相比,家長明顯被動、弱勢,其很難承擔起保護的主體責任。“相對于家長、政府等主體,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)具有天然的技術(shù)、信息和行為優(yōu)勢,可在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護中發(fā)揮主要作用。”張嘉極說。

而全國政協(xié)委員江利平則認為,從教育學的角度看,家長耳濡目染般的言傳身教所提供“隱性課堂”,會比當前仍以應(yīng)試教育為主的學校里的“顯性課堂”更為有效?！凹议L最了解孩子、最有條件管好孩子,在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護中,家長處于無可替代的重要地位?！苯秸f,家長應(yīng)當履行第一責任人的角色。

事實上,在此次《條例》討論稿中并未涉提及主體責任一方,而且對于政府部門監(jiān)管職責的規(guī)定也較為分散。此前調(diào)研組在深圳、貴州調(diào)研期間,兩地社團代表及司法部門也多次向調(diào)研組反映,由于政府監(jiān)管部門責任主體不明晰,各個部門機構(gòu)之間也存在監(jiān)管工作中步調(diào)不一致,甚至發(fā)生沖突?！氨O(jiān)管難以形成合力?！蓖蹁h認為,監(jiān)管部門有的管內(nèi)容,有的管平臺,有的管事前備案審核,有的管事后打擊治理,有的發(fā)現(xiàn)問題但無權(quán)處置,有的可以執(zhí)法但缺乏線索。雖不能說“九龍治水”,客觀上還是存在各自為戰(zhàn)、權(quán)責模糊的情況。

全國政協(xié)常委張澤熙表示,《條例》應(yīng)該明確網(wǎng)信部門作為監(jiān)管牽頭部門,負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國未成年人網(wǎng)絡(luò)保護工作。教育、電信、公安、文化、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、新聞出版、廣播電視等有關(guān)部門依據(jù)各自職責做好有關(guān)工作。明確中央和地方政府的權(quán)責配置,深化部門之間的信息共享、會商研判、線索移交、執(zhí)法協(xié)同,真正把職能部門、群團組織、社會力量都有效整合起來。他還建議以此次黨和國家機構(gòu)改革為契機,在現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管格局內(nèi),建立專門的涉未成年人網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機制。

委員們認為,政府作為未成年人保護的重要主體,在立法中必須明確權(quán)力配置的基本原則,構(gòu)建科學合理的監(jiān)管體制和機制。同時,未成年人網(wǎng)絡(luò)保護是一個社會治理系統(tǒng)工程,也需要社區(qū)、社工、社會組織共建共治共享。

網(wǎng)絡(luò)治理

還需提高青少年網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)

網(wǎng)絡(luò)立法,還需要考慮到網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)的要素。

全國政協(xié)委員邢吉華說,實踐中不少網(wǎng)絡(luò)侵害未成年人權(quán)益案件都是因各方主體的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)不足而產(chǎn)生。他建議在《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例》中詳細規(guī)定。邢吉華說,從國外經(jīng)驗看,現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)包括利用網(wǎng)絡(luò)工具解決現(xiàn)實問題、保護個人及信息安全、處理網(wǎng)絡(luò)信息、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中交流合作以及網(wǎng)絡(luò)平臺上知識創(chuàng)新等五大能力。國內(nèi)研究雖起步較晚,但社會各界認識不斷加深。他呼吁立法工作者把網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)的五大能力吸收到未來的《條例》中。

事實上,早在2010年全國兩會上,15位全國政協(xié)委員就曾聯(lián)名提案,建議把網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育納入義務(wù)教育課程。全國政協(xié)委員李有毅也認為,在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護工作中,教育部門和學校責任重大。她建議在《條例》中進一步明確教育部門和學校的義務(wù)。“中小學校有條件的應(yīng)當通過開設(shè)校外課堂等方式指導未成年人監(jiān)護人學習網(wǎng)絡(luò)知識、提高網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng),增強其教育引導未成年人正確使用網(wǎng)絡(luò)的能力?！崩钣幸闾岢?中小學校應(yīng)把未成年人網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)納入到學生發(fā)展核心素養(yǎng)范疇加以培養(yǎng),納入到學校的日常工作、年度工作和發(fā)展規(guī)劃中,定期開展課堂教學、主題班會、專家講座、演講比賽等各種形式的專題教育,培養(yǎng)文明上網(wǎng)、安全上網(wǎng)的習慣。向?qū)W生宣傳“網(wǎng)絡(luò)工具化使用”理念,把網(wǎng)絡(luò)作為學習和工作的助手。

委員們認為,在瞬息萬變的網(wǎng)絡(luò)時代,保護好未成年人健康使用網(wǎng)絡(luò)是全社會關(guān)注的重點問題。我們要在依法治國的基本方略指導下,做好《條例》立法工作,調(diào)動各方力量,為未成年人營造一個良好的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。