【編者按】

4月1日，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院舉辦了一場題為“兩會(huì)之后，人的城鎮(zhèn)化新走向”的學(xué)術(shù)論壇。論壇上，劉守英在其演講中談到在制定相關(guān)公共政策時(shí)，我們必須要以重塑城鄉(xiāng)關(guān)系為基礎(chǔ)來討論社會(huì)的城鎮(zhèn)化問題。

“過去的農(nóng)一代是離土出村，老了之后再回村，而現(xiàn)在農(nóng)二代是就業(yè)在城市，孩子初中以下的教育在自己工作的城市完成，高中階段的教育轉(zhuǎn)移到老家當(dāng)?shù)氐目h城，由家庭一方成員陪讀完成。他們在縣城購房一方面是為了保證孩子的教育質(zhì)量，另一方面事實(shí)是選擇他們將來的歸宿。因此，農(nóng)二代整體未來的基本流向不是回到村里，而是回到老家當(dāng)?shù)氐目h城。”劉守英認(rèn)為，農(nóng)二代相較于過去的農(nóng)一代，已經(jīng)發(fā)生了很大變化。這種變化會(huì)對中國未來城市化的整體格局產(chǎn)生非常重要的影響。

以下內(nèi)容整理自劉守英當(dāng)日的發(fā)言內(nèi)容：

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英 視覺中國 資料圖

我要講的主題是“農(nóng)民的代際革命和城鄉(xiāng)關(guān)系重塑”。我剛從日本回來，跟日本相比，我們的城鄉(xiāng)關(guān)系“從頭上就是倒著的”。我們搞城市化的目的是把鄉(xiāng)村的人和要素弄到城市去，城市發(fā)展了，農(nóng)村就逐漸被消滅了。而日本的城市化是將一些東西向農(nóng)村引導(dǎo)，兩個(gè)國家整體制度結(jié)構(gòu)不一樣。今天，我想首先談一下中國城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演變，然后來談一下城鎮(zhèn)化的主體，農(nóng)二代和農(nóng)一帶相比發(fā)生了哪些變化，最后我想回應(yīng)一下公共政策方面的問題。

我把城鄉(xiāng)關(guān)系的演變分為以下幾個(gè)時(shí)期：

一、 關(guān)閉城門與綁民于土：國家工業(yè)化時(shí)期的城市與農(nóng)民

1949至1950年中期，公民的自由遷徙權(quán)受法律保障，一五時(shí)期進(jìn)入城市的農(nóng)民達(dá)1500萬人。但當(dāng)時(shí)城市沒有做好準(zhǔn)備迎接進(jìn)來的人，從1953年開始，一方面限制和禁止農(nóng)民進(jìn)城，另一方面城市的單位開始不接納農(nóng)民。我們普遍認(rèn)為1958年的戶籍制度不讓農(nóng)民進(jìn)城是不對的，但事實(shí)上從1953年就已經(jīng)在不斷地堵人。一方面在堵人，而另一方面用集體化、人民公社、統(tǒng)購統(tǒng)銷等一整套制度把農(nóng)民綁在土地上，讓他們在集體的土地上為工業(yè)化提供低價(jià)的糧食。

1953年，中國城市化率只有13.26%，到1978年時(shí)，城市化率仍然僅17.9%，只增長了4.6個(gè)百分點(diǎn)，這個(gè)數(shù)字還未刨除從農(nóng)村機(jī)械遷入城鎮(zhèn)的人口。

二、 城門未開與鄉(xiāng)土筑城：鄉(xiāng)村工業(yè)化的農(nóng)民與城市

大城城門未開的情況下，農(nóng)民實(shí)際上是在鄉(xiāng)土筑城，這就是鄉(xiāng)村工業(yè)化階段的農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化。回顧整個(gè)歷史，1978年到1998年這段時(shí)間，是城鄉(xiāng)關(guān)系的黃金時(shí)期。城鄉(xiāng)收入差距開始縮小，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非常活躍，農(nóng)村制度改革欣欣向榮，產(chǎn)業(yè)高度發(fā)展。那時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)民從土地“突圍”，開辟農(nóng)業(yè)之外謀生的空間。

這期間的一系列制度是鼓勵(lì)農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化的。一是允許農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商，二是對農(nóng)民自主建小城鎮(zhèn)持默許態(tài)度；三是在戶籍制度上為小城鎮(zhèn)開出一個(gè)小口子，農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶；四是對集體土地提出的“三個(gè)允許”：允許農(nóng)民利用集體土地搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建城市，搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這套制度實(shí)行后，我們城門外的工業(yè)化很順利，但城鎮(zhèn)化不順暢。因?yàn)樽岳砜诩Z的小城鎮(zhèn)化本身是違背城市化規(guī)律的。農(nóng)民還是農(nóng)民，農(nóng)業(yè)還是農(nóng)業(yè)。

三、 “撞城”入城與城市過客：高速城市化下的農(nóng)民與城市

在高速城市化的背景下，農(nóng)民開始“撞城”入城，但他們?nèi)匀皇浅鞘械倪^客。從1994年開始，啟動(dòng)了由政府主導(dǎo)的城市化。那個(gè)時(shí)期有幾項(xiàng)重要的制度安排：從1994年的分稅制，1998年的土地管理法，1998年的住房制度改革，到開啟以土地謀發(fā)展模式，城市化開始高速推進(jìn)。那段時(shí)間，整體工業(yè)化布局出現(xiàn)了重大變化：內(nèi)地工業(yè)化開始衰敗，但沿海城市化和工業(yè)化加速,中西部的農(nóng)民開始跨區(qū)域流動(dòng)。重要標(biāo)志是農(nóng)民開始出村、入城，但他們是撞到城市里去的，整個(gè)制度并沒有實(shí)質(zhì)上的改動(dòng)。另外一方面，大量的人口進(jìn)入城市和沿海地區(qū)，當(dāng)時(shí)整個(gè)中國實(shí)際上在進(jìn)行著兩個(gè)軌道的城市化，一個(gè)是政府主導(dǎo)的城市化，一個(gè)是農(nóng)民自發(fā)的城市化，也就是城中村的集體土地開始非正規(guī)的城市化。

這個(gè)階段，農(nóng)民進(jìn)了城，但缺乏城市權(quán)利。20%以上的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校，不少在城市接受過完整義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，無法參加中考和高考；農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的比率很低，在住房保障方面，城市保障性住房基本不對農(nóng)民工開放，農(nóng)村“三留守”問題尤其突出。另外就是戶籍人口城市化和常住人口城市化的差距開始越來越大。回顧整個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史，就是一句話：我們整個(gè)高速城市化、工業(yè)化既沒有指著農(nóng)民進(jìn)城、也沒有指著給農(nóng)民進(jìn)入城市的基本權(quán)利。

我們需要思考，現(xiàn)在面臨真正的問題在哪。有些人的提法是，讓農(nóng)民再回到鄉(xiāng)村。但是讓他回去，真的是一個(gè)好辦法嗎？我理解的是，現(xiàn)在對整個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生重大革命性影響的是代際變了。

農(nóng)一代（40、50、60、70年代出生的人）的基本特征是離土、出村、回村、返農(nóng)，大趨勢是從中西部地區(qū)往東部沿海地區(qū)遷移，他們參與了城市化的進(jìn)程，但最后又返回農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)了。農(nóng)二代（80年代后出生的人）是現(xiàn)在整個(gè)遷移的主體，他們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征已經(jīng)基本上完成了城市化。

這里有幾個(gè)重要的指標(biāo)：農(nóng)二代跨省遷移的比例增加；在城市打工的時(shí)間跟農(nóng)一代相比，已經(jīng)成為常態(tài)，基本不再返回農(nóng)村；再就是舉家遷移，這是一個(gè)非常重要的指標(biāo)，農(nóng)一代把孩子留在家里，而農(nóng)二代是把孩子帶在身邊讀到初中，再派一個(gè)人回縣城陪孩子完成高中教育；農(nóng)二代的工作也不像農(nóng)一代那么艱苦，工作時(shí)長開始降低，他們追求工作和閑暇的平衡；農(nóng)二代的受教育程度有提高，而且教育程度越高的人越愿意離開農(nóng)村。

現(xiàn)在有一種說法是，農(nóng)二代已經(jīng)開始回流，但我們的數(shù)據(jù)顯示農(nóng)民回流是回到當(dāng)?shù)乜h城以上級別的地區(qū)，他們并不回村，農(nóng)二代務(wù)農(nóng)的時(shí)間已經(jīng)非常少了。因此，我覺得鄉(xiāng)村振興指望年輕人回去種地是錯(cuò)誤的。農(nóng)二代在城市的就業(yè)也正趨向于正規(guī)化，在建筑業(yè)務(wù)工的人群在減少，而去制造業(yè)和服務(wù)業(yè)謀生的比例在上升。還有一點(diǎn)表現(xiàn)在他們的消費(fèi)行為，80后30%的錢會(huì)匯回去，意味著他們掙錢以后主要還是在城市里消費(fèi)或是用于繳納社保等支出。

但現(xiàn)在的問題是農(nóng)二代雖然生活和經(jīng)濟(jì)方式城市化，但他們自我感知在社會(huì)中的融入度很低，他們?nèi)圆槐怀鞘薪蛹{。這里我發(fā)現(xiàn)了一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，現(xiàn)在的農(nóng)二代與鄉(xiāng)村疏離，這些人回鄉(xiāng)時(shí)并不住在村里，他們會(huì)選擇預(yù)定縣城的賓館，開車回村轉(zhuǎn)一圈就離開了。現(xiàn)在，整個(gè)鄉(xiāng)村的基本秩序也發(fā)生了很大變化，原來長幼有序，但現(xiàn)在基本上服從金錢規(guī)則，誰錢多在村里說話的權(quán)力就大。另外還有一個(gè)很重要的指標(biāo)是住房，我們在調(diào)研地發(fā)現(xiàn)，整個(gè)農(nóng)二代群體近一半以上的人在縣城買房。

過去的農(nóng)一代是離土出村，老了之后再回村，而現(xiàn)在農(nóng)二代是就業(yè)在城市，孩子初中以下的教育在自己工作的城市完成，高中階段的教育轉(zhuǎn)移到老家當(dāng)?shù)氐目h城，由家庭一方成員陪讀完成。他們在縣城購房一方面是為了保證孩子的教育質(zhì)量，另一方面事實(shí)是選擇他們將來的歸宿。因此，農(nóng)二代整體未來的基本流向不是回到村里，而是回到老家當(dāng)?shù)氐目h城。這會(huì)對我們未來城市化的整體格局產(chǎn)生非常重要的影響，所以我們的公共政策必須要以重塑城鄉(xiāng)關(guān)系為基礎(chǔ)，來討論我們整個(gè)社會(huì)的城鎮(zhèn)化問題。

最后，我想回應(yīng)一下公共政策方面的問題。第一，要在基本認(rèn)識層面做思維的糾偏。不要指望農(nóng)二代再回到村莊，也不應(yīng)該把農(nóng)二代再當(dāng)作城市的局外人。我認(rèn)為，中國社會(huì)未來要面臨的基本問題就是怎么解決好農(nóng)二代的問題。農(nóng)二代問題不解決好，這些問題導(dǎo)致的后果就會(huì)顯現(xiàn)在農(nóng)三代。

第二，制定開放農(nóng)民城市權(quán)利相關(guān)的公共政策。在城鄉(xiāng)中國階段，農(nóng)民的城市權(quán)利是關(guān)系中國轉(zhuǎn)型和建立現(xiàn)代國家的重大權(quán)利安排。能否妥善解決好農(nóng)民的入城平權(quán)問題，關(guān)系著中國現(xiàn)代化的進(jìn)程和國家的前途命運(yùn)。必須從國家戰(zhàn)略高度改變將農(nóng)民工視為城市“過客”的政策慣性，推動(dòng)城市權(quán)利向農(nóng)民的開放，以包容、公平促進(jìn)城農(nóng)民融入城市社會(huì)。

第一個(gè)方面在于充分保障農(nóng)民土地權(quán)利。其一，任何主體不得以任何理由和任何美好的故事將已經(jīng)到農(nóng)民手中的土地權(quán)利削弱甚至剝奪；其二是賦予農(nóng)民農(nóng)地和宅基地更完整、更穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)；其三，要推進(jìn)承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)改革，四是打破城鄉(xiāng)二元分割的土地制度，農(nóng)業(yè)功能多樣化、鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣化，城鄉(xiāng)的格局已經(jīng)從原來單向的城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，因此打破二元分割的土地制度對進(jìn)入這樣一種新格局來講是非常重要的；

第二個(gè)方面是應(yīng)切實(shí)保障農(nóng)二代在城市的居住權(quán)，將符合條件的常住人口納入供方保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍，允許城鄉(xiāng)范圍內(nèi)農(nóng)民存量集體建設(shè)用地建設(shè)集體租賃房屋出租，讓城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民可以長期分享土地增值。我認(rèn)為核心是開放農(nóng)民集體對土地的租賃權(quán)，和外來人口對集體住房的租賃權(quán)。

第三個(gè)方面是要落實(shí)農(nóng)三代教育權(quán)，實(shí)現(xiàn)公辦學(xué)校全部向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考限制，這件事解決不好可能是未來產(chǎn)生社會(huì)仇視的根源。第四制定實(shí)現(xiàn)農(nóng)民城市權(quán)利的成本分擔(dān)機(jī)制，我的個(gè)人建議是全國建立基本的公共服務(wù)保障包，對所有的農(nóng)民工一視同仁，其他城市要搶人是疊加附加的公共服務(wù)，兩邊應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行。