遛大型犬不束犬鏈等問(wèn)題普遍地方養(yǎng)犬管理規(guī)定形同虛設(shè)

文明守法養(yǎng)犬究竟有多難

□　本報(bào)記者　陳磊

“天黑黢黢的,一條大狗突然躥到我和孩子跟前,還圍著我們轉(zhuǎn)圈,我快嚇?biāo)懒?。”李平在回憶幾天前的?jīng)歷時(shí),臉上仍是余悸未消。

李平家住北京市朝陽(yáng)區(qū)某小區(qū),在她的印象中,北京逐步放開(kāi)養(yǎng)犬以來(lái),周圍養(yǎng)犬的人越來(lái)越多,與此同時(shí),無(wú)證養(yǎng)犬、遛犬不束犬鏈、隨意攜犬進(jìn)入公園等違法養(yǎng)犬行為隨處可見(jiàn)。

這種現(xiàn)象并非北京獨(dú)有。根據(jù)公開(kāi)報(bào)道,違法養(yǎng)犬行為在全國(guó)多地均有發(fā)生,甚至出現(xiàn)多起犬傷人事件,更為嚴(yán)重的是,被犬咬傷容易引發(fā)狂犬病。2013年至2017年,全國(guó)共有3820人死于狂犬病,死亡人數(shù)居于乙類傳染病前列。

普遍性違法致“法難責(zé)眾”

李平的兒子今年6歲多,每周兩天晚上在附近一家學(xué)校學(xué)習(xí)踢足球,足球課晚上8點(diǎn)半結(jié)束,孩子走回家差不多需要10分鐘。

幾天前的一個(gè)晚上,李平帶兒子上完足球課往回走,距離小區(qū)大門(mén)還有幾十米,人行道上黑黢黢的,突然,一條半米多高的大型犬從旁邊的綠化帶躥到他們面前,先是搖著尾巴圍著他們轉(zhuǎn)了一圈,接著仰頭對(duì)著李平跳來(lái)跳去。

李平嚇壞了,緊緊抓住兒子的手。

據(jù)李平回憶,她帶著顫聲喊道“誰(shuí)家的狗啊”,不遠(yuǎn)處走來(lái)一名中年男人,接了一句“怎么了”?她說(shuō)這么大的狗亂跑嚇著她和孩子了,對(duì)方說(shuō)這狗不咬人。

接下來(lái)的一幕讓李平瞠目結(jié)舌。她對(duì)犬主人說(shuō),遛這么大的狗應(yīng)該拴狗鏈。結(jié)果犬主人反嗆她說(shuō):“拴不拴關(guān)你什么事?找事兒吧你?！?/p>

考慮到還拉著孩子,原本想爭(zhēng)辯幾句的李平忍住了,緊走幾步往小區(qū)大門(mén)走去。

《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》明確要求,攜犬出戶時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)犬束犬鏈,由成年人牽領(lǐng),攜犬人應(yīng)當(dāng)攜帶養(yǎng)犬登記證,并應(yīng)當(dāng)避讓老年人、殘疾人、孕婦和兒童；對(duì)烈性犬、大型犬實(shí)行拴養(yǎng)或者圈養(yǎng),不得出戶遛犬。

李平發(fā)現(xiàn),養(yǎng)犬者不僅在人行道上遛犬,還在小區(qū)的公共健身場(chǎng)所、公共綠地遛犬。

她帶著記者來(lái)到該小區(qū)的公共健身場(chǎng)所。這里原來(lái)是一塊綠地,有一兩百平方米大小,去年改建成公共健身場(chǎng)所。

此時(shí)正值下午三四點(diǎn)鐘,雖是春天,但還有一絲冷意,有兩位老人在健身、聊天,旁邊兩條毛茸茸的小型犬在嬉戲打鬧,健身場(chǎng)所的矮墻邊,有犬撒尿的痕跡。

違法養(yǎng)犬行為還不止這些。

北京市民袁華住在四環(huán)外一座18層高的塔樓上。

“這幢樓至少有4條狗,其中一條還是大狗,牧羊犬那種?！痹A說(shuō),他們遛犬時(shí)都是帶著犬乘坐電梯下來(lái),既不束犬鏈,也不戴嘴套,遇到這種情況,她總是選擇等待乘坐另一部電梯。

正說(shuō)著,一位頭發(fā)花白、身穿藍(lán)色羽絨服的老人背著雙手走向電梯間,后面跟著一只半米長(zhǎng)、30厘米左右高、亞白色長(zhǎng)毛小型犬,沒(méi)有束犬鏈。袁華帶著記者緊跟上前。在整個(gè)乘坐電梯期間,老人既沒(méi)有給犬束上犬鏈,也沒(méi)有給犬戴上嘴套。

根據(jù)《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》,“攜犬乘坐電梯的,應(yīng)當(dāng)避開(kāi)乘坐電梯的高峰時(shí)間,并為犬戴嘴套,或者將犬裝入犬袋、犬籠”。

違法養(yǎng)犬行為不獨(dú)出現(xiàn)在北京。

在河南省開(kāi)封市,今年3月上旬,執(zhí)法機(jī)關(guān)一周之內(nèi)查處違規(guī)遛犬行為117人次。在海南省?？谑?執(zhí)法機(jī)關(guān)估計(jì),?？谟腥娜f(wàn)只犬,大部分屬于無(wú)證養(yǎng)犬……

違法養(yǎng)犬的結(jié)果是犬傷人事件頻繁發(fā)生并容易引發(fā)狂犬病。根據(jù)中國(guó)疾病控制中心發(fā)布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2013年至2017年,全國(guó)共有3820人死于狂犬病,死亡人數(shù)居于乙類傳染病前列。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員支振鋒告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,為了規(guī)范養(yǎng)犬人的行為,各地制定了地方法規(guī)或規(guī)章,養(yǎng)犬人應(yīng)該予以遵守,但實(shí)踐中違法養(yǎng)犬行為普遍存在,以至于“法難責(zé)眾”。

支振鋒認(rèn)為,在人口密度非常大的城市里,養(yǎng)犬有其特殊要求。例如,無(wú)論是禁止犬只進(jìn)入特定場(chǎng)所還是給犬戴嘴套、束犬鏈,都是為了避免犬只傷人、傳播病菌。普遍性違法養(yǎng)犬現(xiàn)象的存在,說(shuō)明養(yǎng)犬人的文明意識(shí)、守法意識(shí)還有待提高。

地方管理法規(guī)有待嚴(yán)格執(zhí)行

楊女士和李平同住一個(gè)小區(qū),是一名資深養(yǎng)犬人。

上世紀(jì)80年代,楊女士家住北京南城,有一個(gè)大院子,為了看家護(hù)院,她養(yǎng)了兩只大型犬,其中一只是狼狗。

有一次,她到街坊鄰居家聊天,沒(méi)有給大門(mén)上鎖。不一會(huì)兒,她聽(tīng)見(jiàn)自家的兩只犬狂吠,趕忙回家一看,兩只犬正圍著一輛吉普車,里面坐著兩個(gè)人,一臉驚恐。原來(lái),她的兩位同事來(lái)她家拿東西,看到大門(mén)沒(méi)鎖,就走了進(jìn)去,結(jié)果被兩只大型犬嚇了出來(lái)。

她一臉慶幸地說(shuō):“好在我們家那兩個(gè)寶貝兒經(jīng)過(guò)訓(xùn)練,一般不咬人,否則,后果嚴(yán)重啊?！?/p>

后來(lái),楊女士搬進(jìn)了樓房,無(wú)法養(yǎng)大型犬,同時(shí)考慮到自己提前退休后沒(méi)有伴兒,就養(yǎng)了一只京巴狗。多年間,這只犬已經(jīng)成了她生活中的一部分,并且給她帶來(lái)了很多樂(lè)趣。

在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長(zhǎng)楊建順看來(lái),犬是人類的朋友,也是人類的幫手,能看家護(hù)院,能伴人左右。

“在城市里,有時(shí)候犬就是家庭的一名成員。再者,城市居民養(yǎng)犬是一種需要,也是一種文明的表現(xiàn)?！睏罱樃嬖V《法制日?qǐng)?bào)》記者。

為了規(guī)范養(yǎng)犬行為,各地紛紛制定養(yǎng)犬管理法規(guī)。1993年,上海制定了《上海市犬類管理辦法》(2011年代之以《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》)；1994年,北京通過(guò)了《北京市嚴(yán)格限制養(yǎng)犬規(guī)定》(2003年《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》出臺(tái))；1995年,武漢市出臺(tái)了《武漢限制養(yǎng)犬規(guī)定》(2005年被《武漢市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》廢止)。

根據(jù)這些地方法規(guī),在這些城市實(shí)行辦證養(yǎng)犬管理制度,由養(yǎng)犬者到主管部門(mén)為犬申報(bào)“戶口”,對(duì)養(yǎng)犬行為進(jìn)行管理。

此后多年間,各地登記犬只數(shù)量一直在持續(xù)增加。

2005年,北京養(yǎng)犬登記數(shù)量為45.8萬(wàn)只,2013年達(dá)到100多萬(wàn)只。在上海,2010年養(yǎng)犬登記犬只5萬(wàn)余只,兩年后就上升到20余萬(wàn)只。在廣州,2009年登記在冊(cè)犬只數(shù)量為4萬(wàn)多只,6年后增加到7萬(wàn)多只。

在支振鋒看來(lái),隨著居民養(yǎng)犬?dāng)?shù)量的逐年增多,執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致違法養(yǎng)犬行為得不到有效懲處,隨之而來(lái)的因養(yǎng)犬?dāng)_民、傷人等事件日漸增多,破壞環(huán)境衛(wèi)生、疾病傳播、鄰里糾紛等問(wèn)題日益突出。

“從表面上看,養(yǎng)犬是公民的一件私事,但當(dāng)犬的行為涉及公共利益的時(shí)候,就成為社會(huì)公共問(wèn)題?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院一位教授說(shuō)。

終于,“狗趣”成了“狗患”。

楊建順?lè)治稣J(rèn)為,地方政府制定了養(yǎng)犬規(guī)范后,應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)于違規(guī)養(yǎng)犬者,告知其限期改正；對(duì)于拒不改正者,針對(duì)具體的違規(guī)情況,該處罰的處罰,該沒(méi)收的沒(méi)收,使守規(guī)則者看到守規(guī)則的好處,也讓不守規(guī)則者受到懲處,教育大家守規(guī)則。

“否則,一旦規(guī)則遭到了破壞,難以修復(fù),長(zhǎng)此以往,會(huì)影響政府部門(mén)的權(quán)威,不利于再進(jìn)行有效監(jiān)管,使城市養(yǎng)犬處于失控狀態(tài)?！睏罱槍?duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。

楊建順進(jìn)一步說(shuō),在養(yǎng)犬問(wèn)題上,并不存在各部門(mén)監(jiān)管職責(zé)不清的問(wèn)題,相反,各部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)非常清楚,現(xiàn)在的問(wèn)題其實(shí)是各部門(mén)之間缺乏相互溝通,難以形成監(jiān)管合力。此外,養(yǎng)犬人也有責(zé)任,要文明養(yǎng)犬,不能給他人帶來(lái)麻煩,更不能侵犯他人的權(quán)利。

整合監(jiān)管職責(zé)形成監(jiān)管合力

袁華希望,樓上的4只犬在乘坐電梯時(shí),犬的主人能主動(dòng)束起犬鏈、戴上嘴套,這樣的話,自己就不用那么害怕了。

李平則告訴記者,她并不是反對(duì)養(yǎng)犬,只是希望養(yǎng)犬人不要影響他人的正常生活,不要侵犯他人的權(quán)利。

在支振鋒看來(lái),市民良好的愿望有待通過(guò)完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法才能實(shí)現(xiàn),“養(yǎng)犬人真正負(fù)起文明養(yǎng)犬、依法養(yǎng)犬的責(zé)任,執(zhí)法部門(mén)切實(shí)負(fù)起監(jiān)督管理的責(zé)任”。

支振鋒對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō),可以順應(yīng)國(guó)家層面的行政改革方向,堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé),應(yīng)該通過(guò)立法規(guī)定專門(mén)的養(yǎng)犬執(zhí)法部門(mén),負(fù)責(zé)犬只的登記、免疫以及執(zhí)法檢查,“對(duì)于違法養(yǎng)犬行為,必須堅(jiān)決予以打擊,避免養(yǎng)癰為患”。

楊建順的建議是,在養(yǎng)犬問(wèn)題上,政府部門(mén)負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。社會(huì)的發(fā)展,帶來(lái)社會(huì)事務(wù)的增多和不斷細(xì)化,對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行分類管理成為必然趨勢(shì),因此,將養(yǎng)犬管理職責(zé)劃分給不同的政府主管部門(mén)后,可以考慮將這些監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行聯(lián)合,即采用行政許可法規(guī)定的聯(lián)合辦公制度,設(shè)計(jì)出一種“橋梁”機(jī)制,將各主管部門(mén)之間有機(jī)地連接起來(lái),通過(guò)監(jiān)管合力,大大增強(qiáng)監(jiān)管效果。在設(shè)計(jì)監(jiān)管制度時(shí),應(yīng)該將獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制設(shè)計(jì)得非常有誘惑力,吸引大家參與合法養(yǎng)犬。

“將懲處機(jī)制擺在非常明顯的地方并且便于操作。對(duì)違規(guī)養(yǎng)犬者,初次發(fā)現(xiàn)予以勸告,如在合理期限內(nèi)不予改正,則給予重罰,讓其承擔(dān)高昂的違規(guī)成本。如果違規(guī)養(yǎng)犬與他人發(fā)生糾紛,政府則應(yīng)該積極站出來(lái)調(diào)解糾紛；如果因?yàn)檫`規(guī)養(yǎng)犬造成他人損害的,令其承擔(dān)巨額賠償責(zé)任。這樣的機(jī)制足以讓每位養(yǎng)犬者都嚴(yán)格管束犬?！睏罱樥f(shuō)。

支振鋒還建議充分發(fā)揮基層社區(qū)的力量,對(duì)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司更充分地授權(quán),管理養(yǎng)犬事務(wù)。“對(duì)于養(yǎng)犬造成的糾紛,居委會(huì)或業(yè)委會(huì)應(yīng)該進(jìn)行調(diào)解。舉報(bào)非法養(yǎng)犬的,執(zhí)法部門(mén)應(yīng)該依法受理并及時(shí)處置”。

楊建順認(rèn)為,社會(huì)的運(yùn)行不能沒(méi)有秩序,每個(gè)人應(yīng)該在秩序中享受自由,在規(guī)則下追求幸福。養(yǎng)犬也是如此。

“從理想狀態(tài)上看,國(guó)務(wù)院針對(duì)養(yǎng)犬可以制定專門(mén)的行政法規(guī),因?yàn)轲B(yǎng)犬管理主要涉及行政權(quán)力的行使,由國(guó)務(wù)院制定法規(guī)比較合適。同時(shí),國(guó)務(wù)院能夠協(xié)調(diào)各主管部門(mén)的權(quán)力和義務(wù),能夠進(jìn)行職權(quán)劃分和調(diào)整。此外,由國(guó)務(wù)院制定法規(guī)也能夠?yàn)橄录?jí)政府提供足夠的執(zhí)法依據(jù),具體的制度設(shè)計(jì)交給各地考慮。”楊建順說(shuō)。