2017年12月24日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議了《十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》(以下簡稱報(bào)告)，此系2004年5月全國人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)內(nèi)設(shè)立法規(guī)備案審查室以來，全國人大首“曬”備案審查成績單。

此舉獲得了業(yè)內(nèi)人士一致點(diǎn)贊，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了一項(xiàng)歷史性突破。全國人大常委會(huì)副秘書長信春鷹評價(jià)說，備案審查制度從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，經(jīng)歷了長期的過程。有些地方或者部門制定的所謂“奇葩”規(guī)定，給國家法制統(tǒng)一帶來了很大的負(fù)面影響。備案審查制度是一個(gè)很科學(xué)的憲法和法律的監(jiān)督制度，是中國特色社會(huì)主義法治體系的一個(gè)重要組成部分。

繼首“曬”備案審查成績單之后，今年，全國人大常委會(huì)還會(huì)有哪些大動(dòng)作？如何通過強(qiáng)化備案審查制度，及時(shí)叫停個(gè)別地方和部門出臺的“問題法規(guī)”、“奇葩規(guī)定”，從而維護(hù)國家法制統(tǒng)一，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威？對此，新京報(bào)專訪了全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹。

五年來備案審查工作有突破性進(jìn)展

新京報(bào)：法規(guī)備案審查室設(shè)立13年后，直到去年底才首“曬”備案審查成績單，此舉被視為實(shí)現(xiàn)了備案審查制度的歷史性突破。為什么去年，備案審查制度取得了重要進(jìn)展？

梁鷹：過去一年，備案審查工作為什么會(huì)成為大家關(guān)注的重點(diǎn)、焦點(diǎn)、熱點(diǎn)？我認(rèn)為總的就是一句話，過去5年，是黨和國家極不平凡的五年，得益于不平凡的大的背景，備案審查工作有一些突破性進(jìn)展，具體來說有四個(gè)方面。

第一個(gè)方面就是重要性凸顯。具體來說，黨中央強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)憲法法律實(shí)施，強(qiáng)調(diào)維護(hù)法治統(tǒng)一。我們理解，法治統(tǒng)一是整個(gè)國家政治統(tǒng)一的基礎(chǔ)，也是政治統(tǒng)一的根本保障。所以我們強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家法治統(tǒng)一從根本上講就是為了保障國家政治統(tǒng)一。再加上確保中央政令暢通，防止政出多門，確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以備案審查工作的重要性凸顯。

第二個(gè)方面是關(guān)注度提升，從十八屆三中、四中全會(huì)提出加強(qiáng)備案審查工作，到十九大提出推進(jìn)合憲性審查工作，中央的關(guān)注度在提升，社會(huì)各方面的關(guān)注度也在提升。

第三個(gè)方面就是工作力度加強(qiáng)，真正開始了亮劍行動(dòng)，也引起了廣泛關(guān)注。

第四個(gè)方面就是工作機(jī)制創(chuàng)新，我們圍繞增強(qiáng)備案審查工作的剛性，采取了督查、約談、函詢等等措施，特別是過去一年充分借助媒體的力量，擴(kuò)大社會(huì)影響，讓全社會(huì)廣泛關(guān)注備案審查制度，起到了很好的作用。

新京報(bào)：你提到“關(guān)注度在提升”，黨中央對于加強(qiáng)備案審查工作，提出過哪些要求？

梁鷹：十八大以來，黨中央高度重視憲法實(shí)施和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查工作。

2012年12月，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話指出，全國人大及其常委會(huì)和國家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。十八屆三中全會(huì)提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。2015年中央辦公廳出臺工作指導(dǎo)性文件提出，建立黨委、人大、政府和軍隊(duì)系統(tǒng)之間的規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。

備案審查成績單發(fā)布后反響強(qiáng)烈

新京報(bào)：去年底首“曬”備案審查成績單之后，公眾的備案審查的參與度，目前有沒有變化？

梁鷹：去年12月，十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議首次聽取備案審查工作報(bào)告之后，社會(huì)各界高度關(guān)注并反響強(qiáng)烈，審查建議的數(shù)量和內(nèi)容上都有所變化，這兩個(gè)特點(diǎn)最突出。從去年12月底到今年2月初，不到兩個(gè)月的時(shí)間，我們收到了3000多件審查建議，數(shù)量已經(jīng)超過了過去一年的總和。

新京報(bào)：這3000多件審查建議，主要針對哪類地方性法規(guī)，反映哪些問題？

梁鷹：這些審查建議，相當(dāng)一部分是跟婚姻法司法解釋(二)第24條有關(guān)的，天南海北有不少表達(dá)肯定之意。此外，還有一些審查建議主要是關(guān)注到自身合法權(quán)利、利益的一些問題，涉及道路交通、勞動(dòng)保障、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等等各個(gè)方面，都是關(guān)系切身利益的一些問題。

新京報(bào)：關(guān)于婚姻法司法解釋(二)第24條，最高法發(fā)布的《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋》，已經(jīng)從1月18日起施行，近日收到的審查建議，與此有關(guān)嗎？

梁鷹：去年12月，十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議首次聽取備案審查工作報(bào)告時(shí)，就介紹了相關(guān)備案審查情況。2017年3月，十二屆全國人大五次會(huì)議期間，有45位全國人大代表分別聯(lián)名提出5件建議，要求對最高法制定的《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(二)》第二十四條關(guān)于夫妻共同債務(wù)承擔(dān)的規(guī)定進(jìn)行審查。2016年至2017年底，法制工作委員會(huì)還收到公民提出的近千件針對這一規(guī)定的審查建議。2017年6月，全國人大常委會(huì)法工委召開座談會(huì)，邀請?zhí)岢鼋ㄗh的部分全國人大代表參加，與最高人民法院有關(guān)部門進(jìn)行溝通研究，推動(dòng)解決有關(guān)問題。

今年1月，《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋》出臺后，我們收到的感謝信特別多，贊揚(yáng)最高法這次出臺司法解釋，及時(shí)、合理、合法，對最高法提出了充分的表揚(yáng)，同時(shí)也提出了進(jìn)一步的建議，例如下一步通過民法典婚姻家庭編的編纂，怎么進(jìn)一步體現(xiàn)有關(guān)精神。

新京報(bào)：去年，108名知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)研究生聯(lián)名“上書”，建議對著名商標(biāo)地方性法規(guī)進(jìn)行審查，引起了廣泛關(guān)注。全國人大法工委隨后也致函河北、吉林、浙江、安徽、湖北、重慶、四川、甘肅和長春市、吉林市、成都市人大常委會(huì)，要求對有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)進(jìn)行清理。目前進(jìn)展如何？哪些地方清理了？哪些地方還沒有清理？

梁鷹：截至目前，至少四個(gè)地區(qū)的有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)已經(jīng)修改、廢止，包括湖北、河北、浙江、成都。其他地區(qū)的有關(guān)地方性法規(guī)也在修改過程中。

今年重點(diǎn)糾正“問題規(guī)范性文件”

新京報(bào)：今年的備案審查，圈定了哪些重點(diǎn)？

梁鷹：我們今年有一項(xiàng)非常重要的工作，就是開展“回頭看”，去年我們已經(jīng)向一些地方人大常委會(huì)發(fā)出了審查意見函，今年2月又發(fā)出了督辦函，督促有關(guān)地方對去年我們已經(jīng)發(fā)出審查意見函、還沒有進(jìn)行修改廢止的，要抓緊采取行動(dòng)。我們今年優(yōu)先要對三類問題進(jìn)行“回頭看”，包括審計(jì)條例，包括計(jì)生條例，也包括地方著名商標(biāo)條例，這三方面都是去年備案審查工作重點(diǎn)糾正的問題。我們要求各個(gè)地方在3月底之前復(fù)函給我們，如果修改了，就回復(fù)法規(guī)修改的情況；如果沒有修改，要提出具體的工作計(jì)劃和時(shí)間安排，確保做到真正有錯(cuò)必究，防止“你提你的，我做我的”“你提了修改和廢止的意見，我不辦不理不睬”，這不可以，這是我們今年第一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

另外，我們要針對設(shè)區(qū)市地方立法這一塊存在的問題，重點(diǎn)關(guān)注；環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、生態(tài)自然保護(hù)區(qū)領(lǐng)域的問題，我們也要加大監(jiān)督力度。

新京報(bào)：近來，“玩具槍定罪”以及“不處理違章不能過年檢”備受關(guān)注，以“不處理違章不能過年檢”為例，一些法學(xué)界人士提出，公安部出臺的《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第49條與《道路交通安全法》不符，應(yīng)該啟動(dòng)備案審查。請問，備案審查工作如何處理此類部門規(guī)章、規(guī)范性文件引發(fā)的爭議？

梁鷹：我們過去對地方性法規(guī)、行政法規(guī)、兩高司法解釋關(guān)注比較多，對部門規(guī)章、地方政府規(guī)章關(guān)注比較少?？墒?，恰恰部門規(guī)章、地方政府規(guī)章是數(shù)量最多的，是最直接涉及公民切身利益的。今年，我們要重點(diǎn)推動(dòng)對部門和地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行審查研究，發(fā)現(xiàn)問題將及時(shí)糾正。

適時(shí)啟動(dòng)“撤銷權(quán)”不是沒有可能

新京報(bào)：有學(xué)者提出，依據(jù)憲法的規(guī)定，對于“問題法規(guī)”，全國人大及其常委會(huì)不僅可以責(zé)令修改、廢止，還有權(quán)撤銷，可截至目前“撤銷權(quán)”并未啟動(dòng)，這是為什么？

梁鷹：截至目前，我們指出問題后，通過溝通、協(xié)調(diào)，相關(guān)地方和部門一般都會(huì)進(jìn)行糾正。但是，利劍高懸，隨時(shí)有可能落下，以后不排除行使撤銷權(quán)的可能性，對于拒不糾正的違憲違法文件，要適時(shí)啟動(dòng)“撤銷權(quán)”，不是沒有可能。

新京報(bào)：有業(yè)內(nèi)人士提出，當(dāng)前，備案審查工作存在“重備輕審”“重被動(dòng)審查輕主動(dòng)審查”現(xiàn)象，問題的原因在于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、人員水平等能力建設(shè)方面，還不能適應(yīng)備案審查工作需要，有些地方對備案審查工作的重視程度還不夠。這個(gè)問題如何解決？

梁鷹：去年12月，十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議首次聽取備案審查工作報(bào)告之后，對地方起到了很大的推動(dòng)和示范作用，相當(dāng)多的省、自治區(qū)、直轄市，都明確表示要立即開展這項(xiàng)工作，我們希望，2018年能夠?qū)崿F(xiàn)所有省區(qū)市人大常委會(huì)聽取并審議備案審查工作報(bào)告，下一步延伸到所有設(shè)區(qū)市。

目前，全國人大常委會(huì)的備案審查信息平臺已經(jīng)建成，以后公民組織提出審查建議就沒必要再給我們寫信了，可以直接在網(wǎng)上給我們提出審查建議。此外，18個(gè)省份的備案審查信息平臺也基本建成。我們的目標(biāo)是，今年上半年，所有省一級人大都要建成備案審查信息平臺，下一步就要往設(shè)區(qū)市延伸。

合憲性審查下一步將會(huì)有大動(dòng)作

新京報(bào)：十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”合憲性審查和備案審查是什么關(guān)系？

梁鷹：合憲性審查是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，是黨的十九大提出的一個(gè)非常高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略決策，將為全面依法治國向縱深發(fā)展提供強(qiáng)大推動(dòng)力量。合憲性審查制度的確立和實(shí)施，必將成為全面依法治國的總抓手和總開關(guān)。合憲性審查是憲法監(jiān)督的必然要求和必要方式，備案審查是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點(diǎn)。雖然二者在審查的主體和對象上有所不同，但目標(biāo)是一致的，都是為了保證中央令行禁止，保障憲法法律正確有效實(shí)施，維護(hù)憲法法律權(quán)威、尊嚴(yán)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

從范圍上講，備案審查主要是合法性審查，范圍與合憲性審查相比要窄。可以說，合憲性審查是一種真正的全覆蓋，所有規(guī)范性文件都將納入審查范圍，甚至還可能包括對一些行為進(jìn)行合憲性審查。這些都要跟憲法保持一致。因此，合憲性審查針對的范圍將更加廣泛。

根據(jù)黨中央的決策部署，全國人大常委會(huì)已開始對推進(jìn)合憲性審查工作相關(guān)問題進(jìn)行研究。下一步凡是國家機(jī)關(guān)出臺的政策、制定的文件，凡是涉及憲法問題的可能都要事先接受常委會(huì)的合憲性審查，也就是一定會(huì)有一個(gè)事先審查的機(jī)制，也包括事后的審查，所以十九大提出合憲性審查之后，下一步將會(huì)有很大的動(dòng)作，中央在保障憲法實(shí)施、維護(hù)法治統(tǒng)一這個(gè)問題上力度是很大的。

案例

1 主動(dòng)審查

2009年7月，全國人大常委會(huì)法工委審查發(fā)現(xiàn)有關(guān)非法行醫(yī)的司法解釋中將個(gè)人未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為認(rèn)定為非法行醫(yī)犯罪，與刑法規(guī)定不一致，經(jīng)與制定機(jī)關(guān)反復(fù)溝通并跟蹤督促，制定機(jī)關(guān)已于2016年12月對相關(guān)規(guī)定作出修改。

2 專項(xiàng)審查

2017年6月，黨中央通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)存在的突出問題及其深刻教訓(xùn)后，全國人大常委會(huì)法工委對專門規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專項(xiàng)審查研究，在此基礎(chǔ)上要求對涉及自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)進(jìn)行全面自查和清理，杜絕故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問題。截至2017年12月，總共已修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)35件，擬修改、廢止680件。

3 被動(dòng)審查

2017年9月26日，全國人大常委會(huì)法工委向廣東、云南、江西、海南、福建等五省人大發(fā)函，建議對地方人口與計(jì)劃生育條例中“有關(guān)企業(yè)對其超生職工給予開除或者解除勞動(dòng)(聘用)合同”的規(guī)定適時(shí)進(jìn)行修改，理由是這些相關(guān)條例已經(jīng)與變化的情況不適應(yīng)，需要進(jìn)行調(diào)整。

此前，2017年5月，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王全興、北京大學(xué)教授葉靜漪、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)教授錢葉芳、人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所研究員王文珍等4名學(xué)者聯(lián)名向全國人大常委會(huì)“上書”，提出7個(gè)省份的“超生即辭退”條款，不僅與勞動(dòng)合同法相抵觸，同時(shí)與新形勢下國家計(jì)生政策轉(zhuǎn)型的方向不符，建議對其進(jìn)行審查。

據(jù)全國人大常委會(huì)法工委披露，福建省人大常委會(huì)已經(jīng)完成修改工作；云南、江西、海南等三省已將修改“超生即辭退”條款正式列入今年立法計(jì)劃。

此外，今年1月，廣東省人大常委會(huì)法工委副主任李如章也在新聞發(fā)布會(huì)上表示，將抓緊時(shí)間修改“超生即辭退”條款，保證國家政策在廣東落地。

新京報(bào)記者 王姝