西方政治運行面臨選人用人難題

對任何一個國家來說，選擇合適的領(lǐng)導人和政府官員都意義重大。能力強、孚眾望的領(lǐng)導人和政府官員是國家平穩(wěn)有序發(fā)展的保障。對此，不同國家設計了自己的人事選任制度。西方國家一向標榜其競選制度、權(quán)力制衡機制高明有效，但在選人用人上卻常?？梢钥吹揭恍﹣y象，比如沒有治理經(jīng)驗的人被任命為政府官員，被提名的官員無法獲得國會通過，甚至滋生權(quán)錢交易。本期觀察版約請學者對西方政治運行中選人用人問題進行探討。

——編 者

黨派利益下的任命之爭

李 文

選擇什么樣的人擔任政府官員，對一個國家來說至關(guān)重要。西方國家一向標榜其三權(quán)分立體制能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力制衡，從而形成高效廉潔政府。但是，考察許多西方國家國內(nèi)的政治運行，會發(fā)現(xiàn)事實并非如此。以美國為例，從其聯(lián)邦政府選人用人方面就可以看出不少亂象和弊端。

分贓模式難以改變

在美國聯(lián)邦政府職員中，有通過公務員考試選拔程序得到錄用和提拔的，也有由總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其下屬的部門首長提名任命的，后者被稱為政治任命公職人員。美國政治任命公職人員制度與其建國初期形成的政黨分贓制關(guān)系密切。政黨分贓制是指新總統(tǒng)有權(quán)把政府機構(gòu)中的職位分配給本黨以及在競選中為自己出過力的人員與親信。1800年，杰斐遜就任總統(tǒng)，大批任用民主共和黨人，以取代聯(lián)邦黨人所擔任的職務，開了政黨分贓制之先河。1829年總統(tǒng)杰克遜就職后在聯(lián)邦政府實行官職輪換制，使政黨分贓制得以確立。由于這一制度存在很多問題，1883年以后，美國國會通過彭德爾頓法案等多項立法，確立管理聯(lián)邦政府官員的競爭考試和功績制、職務常任以及政治中立等原則，政黨分贓制轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蚊毴藛T制。

改變后的制度與原來相比最大區(qū)別在于，由總統(tǒng)和政黨委任的官員在規(guī)模上受到很大限制，對候選人的審核更加嚴格。如今，美國聯(lián)邦政府有近4000個政治任命公職人員，其中約1200個高級職位需要得到參議院批準通過。雖然人數(shù)不多，但涵蓋了聯(lián)邦政府中最重要、最關(guān)鍵的職位，其中包括白宮顧問、幕僚長、新聞發(fā)言人以及各部部長、副部長、各獨立機構(gòu)負責人、駐外大使等。

從數(shù)量上看，政黨分贓模式不那么明顯了。但在這些關(guān)鍵政府官員的委任過程中，黨同伐異、裙帶關(guān)系并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。比如，在小布什的兩個任期內(nèi)，總統(tǒng)任命的政府工作人員多達7000人。奧巴馬上臺后這些人幾乎全部離任。特朗普當選美國總統(tǒng)后，拿出了相當多的政府高官職位實行公開招聘，應該說這是一個很大的改變。但他當時對內(nèi)閣成員的提名依舊沒有跳出政黨分贓模式的窠臼：國務卿是埃克森美孚公司的前董事長，白宮“大管家”即白宮辦公廳主任是洛克希德·馬丁公司的前董事長，能源部部長是雷神公司的前董事長，財政部部長為摩根士丹利公司的前董事長，等等。不難發(fā)現(xiàn)，這些人幾乎都是特朗普的商業(yè)伙伴或盟友。

權(quán)錢交易本色顯現(xiàn)

美國政府官員任用難以擺脫政黨分贓模式，主要是因為執(zhí)政的黨必然要選用自己的人，這是兩黨競爭的結(jié)果。新任總統(tǒng)只有通過他所任命的官員有效控制國家行政體系，方能在執(zhí)政過程中落實本黨意志。封官許愿是兩黨吸引支持力量的重要手段。一些人之所以在競選中盡心盡力，就是希望贏得選舉后自己能在新政府中謀取重要職位。

權(quán)錢交易是西方選舉政治的本色，而為富人服務也是資本主義制度的本質(zhì)。在美國，選舉政治實際上是金錢政治，選舉不僅是候選人政策取向的較量，更是金錢的較量。握有雄厚資金的利益集團、捐款人與政治候選人之間事實上已經(jīng)形成一種特殊的債權(quán)債務關(guān)系。前者通過發(fā)動競選捐款和其他方式幫助后者競選，后者執(zhí)政后則須通過政策制定、政府撥款以及封官賞爵等方式予以報償。據(jù)公共廉政中心2011年報告，奧巴馬的主要捐助人中，有近200人在政府中獲得了令人眼紅的職位。

美國政府在向全社會公開招聘低級文官時，也宣稱對退伍軍人、婦女、黑人和其他少數(shù)族裔等群體進行照顧，但那些掌握重要權(quán)力的政策制定者或?qū)φ疀Q策有直接影響的官員，其任用權(quán)卻始終牢牢掌握在總統(tǒng)及其幕僚手中。國會議員、政府高官都是有錢人的代表，保證了國家權(quán)力掌控在商界巨賈、資本大鱷手中。比如，特朗普自稱代表美國中下階層的利益，在競選中也時常抨擊華爾街金融巨頭，但新政府中的兩大重要職務——財政部長和商務部長，均由華爾街大亨擔任。

執(zhí)政能力受到損害

在這種政黨分贓模式下，高效廉潔的行政體系實際上很難建立起來。美國憲法賦予總統(tǒng)組建政府團隊的權(quán)力，同時又賦予參議院同意或否決總統(tǒng)任命的權(quán)力。由于總統(tǒng)提名的職位大多至關(guān)重要，因此在參議院舉行就職聽證時，總統(tǒng)提名人往往會受到非執(zhí)政黨議員廣泛而嚴格的詢問?？偨y(tǒng)提名的一些高官可能被國會再三拖延甚至否決，這客觀上對政府執(zhí)政能力造成損害。

在黨派陷入否決政治的情況下，候任官員能否得到任用的首要標準不是素質(zhì)和能力，而是政治立場以及與總統(tǒng)和其他政要之間的關(guān)系。而且，政府高官會隨總統(tǒng)變化而無規(guī)律變化，無法保證政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，每一次選舉后便發(fā)生一次人事大變更，高級官員們也無從積累經(jīng)驗，一定程度上影響了政府工作的嚴肅性與權(quán)威性。

這種體制更嚴重的弊端在于滋生腐敗。西方政治學界長期自詡多黨輪流執(zhí)政可以互相制約，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。但從政府官員的委任上可以看出，權(quán)錢交易現(xiàn)象相當嚴重，而且被合法化，這種三權(quán)分立模式本身并不能消除制度性腐敗。如美國總統(tǒng)對駐外大使的任命一般遵循70∶30的潛規(guī)則，即約70%的大使從職業(yè)外交官中挑選，另有約30%屬于利益回報性質(zhì)的政治任命。但自奧巴馬第二任期以來，后者的比例已高達57%。

當權(quán)者傾向于任用左右逢源、能夠擺平各方關(guān)系的密友和親信，而這些人更易出現(xiàn)貪腐問題。比如，美國前國防部長拉姆斯菲爾德便利用其與小布什總統(tǒng)的親密關(guān)系，從所持有的醫(yī)藥股份中大量獲益。在政黨分贓模式下，避免資本集團與國家權(quán)力之間的利益交換，選出高效廉潔的政府，恐怕是一個無解的難題。

（作者為中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）

制衡機制制約治理能力

孫 瑩

由于美國參議院未能通過聯(lián)邦政府臨時撥款法案，聯(lián)邦政府非核心部門不久前曾被迫關(guān)門。這是美國聯(lián)邦政府2013年10月以來再次關(guān)門。政府停擺暴露出美國民主制度出現(xiàn)了問題，國家治理能力下降，也說明政治分化正在加劇。

美國政府研究中心主任迪歐尼在接受媒體采訪時說，美國現(xiàn)在比以往任何時候都要分裂。美國當前的政治分化在很多領(lǐng)域都有所體現(xiàn)，在選人用人領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。

依據(jù)不同的任職方式及任期，美國聯(lián)邦政府公務員大致可以分為兩類：一類是政務官，一類是事務官。政務官需總統(tǒng)提名，且任期會隨總統(tǒng)的卸任而結(jié)束。事務官則是通過考試錄用的職業(yè)性公職人員，亦被稱為職業(yè)文官。雖然總統(tǒng)對政務官有任命權(quán)，但這種權(quán)力卻受制于國會。美國憲法規(guī)定，必須征得參議院“建議和同意”之后，總統(tǒng)才可以順利任命政務官。然而，憲法主要是確立總統(tǒng)與國會相互制衡原則，對于總統(tǒng)任命官員的選擇并沒有相應的具體標準。

在這種格局下，人事任命成為各方權(quán)力斗爭的焦點和籌碼。一方面，總統(tǒng)與國會相互制衡，一些重要的人事任命往往需要在臺前幕后達成妥協(xié)才能推行。另一方面，總統(tǒng)提名僅限于政務官員，龐大的職業(yè)文官體系在政府內(nèi)部會對總統(tǒng)形成某種制衡，而這也可能成為國會制衡總統(tǒng)的抓手。進而，總統(tǒng)、國會和文官形成錯綜復雜的制衡甚至爭斗關(guān)系。

根據(jù)法律，任命程序分為提名和審批兩個過程。在提名階段，主導權(quán)在總統(tǒng)?？偨y(tǒng)一般會從本黨派中選擇合適人選，以確保今后政策的一貫性，也便于政策落實。到了審批階段，制衡權(quán)會轉(zhuǎn)移到國會手中。政府與國會之爭也主要體現(xiàn)在這一階段。國會可能通過一些具體手段來制衡總統(tǒng)任命。國會設立相應的委員會，對被提名者進行能力、經(jīng)歷、背景等多方面的審查與聽證，然后才交付參議院表決。在審查程序完成后，委員會主席還可以用推遲聽證的方法來拖延對被提名者的投票，使其無法進入最終的參議院表決。即使被提名者成功進入?yún)⒆h院辯論及最終表決階段，反對者也可以利用“阻撓議事”規(guī)則來無限制地拖延辯論時間，達到中止提名的結(jié)果。這一套繁瑣冗長的審查表決程序讓國會有大量空間來給總統(tǒng)任命制造麻煩，總統(tǒng)新政府人選的落定有時會步履維艱。

比如，2017年特朗普任職后不久，參議院民主黨領(lǐng)袖舒默就以其議題與競選承諾不符為由，要求參議院進行多輪質(zhì)詢、多日聽證，嚴格審查其提名人選及相關(guān)議題。隨后，特朗普任命的國家安全事務顧問弗林因爭議事項辭 職。另一名特朗普提名的教育部長德沃斯，在參議院投票時竟然出現(xiàn)50票對50票的平局，只好請出副總統(tǒng)投下決定票，才助其涉險過關(guān)。

總統(tǒng)任命受到阻礙，在政府、國會相互制衡格局下已經(jīng)成為慣例。這種制衡制度，在設計之初是為了實現(xiàn)各方權(quán)力的有效制約，但在后來的實際運行中不斷暴露出弊端。在美國當前不同黨派對立加劇的背景下，制衡制度中的弊端被放大。

隨著政治分化愈演愈烈，參議院對總統(tǒng)政策的批準認可變得更加艱難。這種所謂的制衡極大削弱了政府治理能力，導致政府及國會公信力下降。治理能力減弱，政府回應性變差，矛盾的延續(xù)反過來又加劇了社會“求變”的訴求。美國政府能否從根本上彌合社會分歧，解決當下的迫切問題及矛盾，還需在實踐中尋找答案。實際上，不僅是任命權(quán)，彈劾權(quán)及財政權(quán)都可能成為府會之爭的領(lǐng)域，更加分化的政治對立今后也很有可能在美國政治中上演。怎樣預防或糾正這種現(xiàn)象，是西方國家政治體制繼續(xù)發(fā)展以及治理能力提升所需要認真解決的問題。

（作者單位：中國社會科學院政治學研究所）

競選方式無法確保選人質(zhì)量

黃 锫

在經(jīng)濟領(lǐng)域，市場競爭機制能夠促進生產(chǎn)要素合理配置，推動經(jīng)濟效率大幅提高。于是，有學者認為這種市場競爭機制也可以拿來用于政治領(lǐng)域，在候選人之間形成面向選民的激烈競爭，這樣就能推選出合適的政治決策者。這樣簡單類推而得出的結(jié)論有失偏頗，政治領(lǐng)域并不適合引入市場競爭機制來選擇決策者。這主要是因為政治領(lǐng)域除了效率，還有多方面價值追求，其所需要的決策者類型與經(jīng)濟領(lǐng)域中的經(jīng)營決策者類型并不一樣。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，由于資源具有稀缺性，客觀上要求對稀缺資源進行最優(yōu)配置，充分發(fā)揮其價值。市場競爭機制傾向于篩選出具備有效配置稀缺資源能力的決策者，淘汰那些無法有效配置稀缺資源的決策者。在激烈市場競爭中生存下來的決策者，其專長主要在于能夠有效利用資源，進而實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化。然而，與經(jīng)濟領(lǐng)域追求經(jīng)濟利益最大化目標不同，政治領(lǐng)域所追求的目標具有多元性，諸如社會公平、民生保障、環(huán)境保護、和諧穩(wěn)定等。這就要求政治領(lǐng)域的決策者必須有能力協(xié)調(diào)不同利益主體的沖突、關(guān)注困難群體的疾苦、凝聚各個階層的力量、整合多樣價值觀等等，甚至具備在必要時犧牲自我利益的擔當。具備這些素質(zhì)和能力的決策者是無法通過簡單的競爭性投票機制篩選出來的。

在競爭性投票機制中，選民往往用選票來表達自身訴求，而對候選人的能力素質(zhì)與國家治理決策需求是否相契合可能不會充分考慮。候選人也會迎合多數(shù)選民的需求來獲取選票。在不同群體發(fā)生利益沖突時，少數(shù)選民的利益很可能會被忽略甚至犧牲，不同利益訴求之間的調(diào)和難以充分體現(xiàn)。雖然在理論上可以通過制度建構(gòu)來保護少數(shù)選民的利益，但在競爭性投票機制中獲勝的候選人，其迎合多數(shù)選民的傾向不容易發(fā)生實質(zhì)性改變。

競爭性投票的過程往往是短暫的，一次選舉和投票的時間不會太長。而要了解候選人真實全面的信息則沒那么容易。對于多數(shù)選民而言，并不會為了投出手中一票就去花大量精力搜尋信息，通常都會靠競選期間被灌輸?shù)男畔碜鞒鲞x擇。于是，候選人的競選表演能力就顯得更重要一些?？诓鸥叱?、會政治作秀的候選人更容易向選民傳遞自身優(yōu)勢信息，散播具有誘惑力的競選諾言，激發(fā)起選民支持熱情。然而，這樣的競爭會流于表面，候選人是否具備實際工作經(jīng)驗和治理能力往往不是勝選的關(guān)鍵因素。這就是為什么在西方國家選舉中，沒有實際政治經(jīng)驗的候選人也能獲勝的原因。

同時，這些競選活動并不純粹是能力方面的競爭，其背后需要巨額資金支持，最后變成提供巨額競選資金的資本集團的競爭，完全扭曲了競爭機制，與設計這種競爭的初衷背道而馳。當然，資本集團不會無故提供巨額競選資金，必然有其自身利益訴求。很多候選人為了獲得持續(xù)資金支持，在上臺執(zhí)政后繼續(xù)采取有利于特定資本集團利益的政策。這樣就形成一種奇怪現(xiàn)象，即形式上多數(shù)選民選出的人實際上卻可能只代表少數(shù)資本集團的利益，這樣的候選人獲勝后也并不會真的為普通民眾服務。那種認為通過競爭可以篩選出最優(yōu)治理者的觀點是不能成立的。

除了難以選出合適的政治決策者，將市場競爭機制引入政治領(lǐng)域還存在著一種風險。在競爭機制下，代表不同利益群體的候選人不可避免地強調(diào)自身與競選對手之間的區(qū)別，甚至攻擊、貶低競選對手。這就會不斷加深其所代表的各個利益群體之間的對立，導致社會分歧擴大，社會共識被撕裂。一個缺乏共識的社會必然存在效率低下、政策難以有效實施等問題，從而會阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。

（作者為同濟大學法學院副教授）

自由的不是個人而是資本

楊雪冬

近年來，在西方國家的選舉過程中，令人意外的結(jié)果時常爆出。比如在美國，作為一個無視“政治正確”的億萬富翁，特朗普的當選給美國政壇帶來不小的沖擊。如今，特朗普執(zhí)政已滿一年，美國社會分化、黨派爭斗問題不斷加劇，各方面對他的批評從未停止過。其中，特朗普選人用人的方式頗受質(zhì)疑，也讓人們對美國政府官員選任制度進行反思。

在特朗普的內(nèi)閣成員中，除了白人男性占據(jù)多數(shù)以及多名成員軍方背景、鷹派取向明顯，更為人指摘的有三點：一是名單中很多人沒有多少從政經(jīng)驗，只是與特朗普意氣相投，屬于“政治票友”；二是有任人唯親之嫌，將家人任命為自己的高級顧問；三是富人當政。據(jù)有關(guān)機構(gòu)估算，內(nèi)閣成員的財富遠遠超過美國1/3家庭的財富總和。

這種大膽任性的選人用人方式，不僅打碎了美國教科書中塑造的政治家形象，動搖了中低層家庭出身的青年人也能成為政治家的夢想，也讓許多人對美國政治模式開始懷疑、失望。對此，特朗普本人說：“我想要那些已發(fā)家成功的人！”

這種讓發(fā)家成功的人治國理政的論調(diào)，也許像一些人所抱有的希望那樣，能將這類人經(jīng)商的成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為從政的有效措施，打破華盛頓的官僚主義。但事實早就證明，這是二戰(zhàn)后西方制度自我調(diào)整過程中陷入的一種認識誤區(qū)，也就是將政治簡單地等同于市場，用效率原則衡量一切，試圖用市場方法解決所有問題。在這種認識下，就會有部分人希望通過選一個成功商人來領(lǐng)導國家，解決傳統(tǒng)政客們無法解決的問題。但是，近年來經(jīng)濟學領(lǐng)域?qū)π伦杂芍髁x的批評，公共管理學中對新公共管理運動的反思，揭示了這種認識的內(nèi)在缺陷。各國實踐也證明國家治理遠比公司管理復雜，效率只是國家治理追求的目標之一，而且還不是首要目標。國內(nèi)關(guān)系平衡、國際關(guān)系調(diào)整，不能寄希望于一次選舉、一個人轉(zhuǎn)型就能實現(xiàn)。

進一步說，美國政府的組閣方式充分顯示了“誰在統(tǒng)治美國”的制度困境。馬克思早就精辟地指出，國家本質(zhì)上是階級統(tǒng)治工具。自從資產(chǎn)階級掌握政權(quán)后，就一直通過制度設計、意識形態(tài)建構(gòu)、思想觀念馴化等多種方式掩蓋國家的階級本質(zhì)，偽裝其政權(quán)具有人民性、政治具有公平性。定期選舉就是這樣一種制度設計，以選舉授權(quán)的方式，將人民的權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)代理者的權(quán)力，實現(xiàn)后者統(tǒng)治的合法化，并以形式上的平等自由參與掩蓋選舉過程的不公平和結(jié)果的不公正。并且，選舉之后的治理問題并沒有隨之解決。

在美國，多黨制帶來的一個后果是政黨分贓，也就是根據(jù)政治效忠而非能力來任命公職人員。盡管職業(yè)文官的出現(xiàn)確保了政府基本運行不受選舉影響，但是總統(tǒng)依然掌握著重要職位的委任權(quán)?？偨y(tǒng)會用一些職位來回報競選“金主”或關(guān)系密切者。隨著競選支出的不斷增加，資本力量對于政治的影響更為深刻，干預政治的方式更為直接明顯。有研究顯示，從1953年到1980年的九屆政府中，擔任過國務卿、財政部長、國防部長等重要職務的有23人，其中10人曾是大公司董事或高級合伙人，8人曾是大公司董事長或總經(jīng)理，5人曾在華盛頓或紐約做過高級律師。除了核心職務，其他要職也是一樣。比如，杜魯門兩年間任命了120名官員，49位是銀行家或?qū)崢I(yè)家，其他人也大都與財團有關(guān)。在奧巴馬第一屆政府中，1/3的成員來自游說團體。

因此，特朗普的內(nèi)閣成員名單中富翁云集并非特例，只不過是資本在國家統(tǒng)治中力量日益明顯的體現(xiàn)。美國政治學者自己也認識到，他們的民主制度可能正在倒退。對此，馬克思曾一針見血地指出，在自由競爭的情況下，自由的并不是個人，而是資本。

（作者為中央編譯局研究員）

《 人民日報 》（ 2018年02月25日 05 版）