又一個(gè)重磅文件發(fā)布。

昨天（9月26日），中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》向社會(huì)公開。專家稱，這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)初步完成，國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

與之同時(shí)，新的國(guó)務(wù)院部門呼之欲出。

政知見了解到，未來將組建一個(gè)部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。

不是一般的公園

先來看看這份5000余字的方案，要點(diǎn)可以提煉如下：

一個(gè)定義

國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。

一個(gè)目的

建立國(guó)家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。

一個(gè)定位

國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地最重要類型之一，屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。國(guó)家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)

到2020年，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成。

到2030年，國(guó)家公園體制更加健全，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護(hù)管理效能明顯提高。

政知見注意到，新華社在解讀時(shí)特別明確：“國(guó)家公園雖然帶有‘公園’二字，但它既不是單純供游人游覽休閑的一般意義上的公園，也不是主要用于旅游開發(fā)的風(fēng)景區(qū)。”清華大學(xué)教授楊銳在接受采訪時(shí)，更是將國(guó)家公園形容為“最具戰(zhàn)略地位的國(guó)家生態(tài)安全高地”。

政知君的小伙伴讀到這里，擔(dān)心劃為國(guó)家公園的地方以后都不能玩了。這其實(shí)過慮了，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說，在有效保護(hù)前提下，為公眾提供科普、教育和游憩的機(jī)會(huì)。

楊銳更建議，國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)中，保證每個(gè)國(guó)民平等參訪的權(quán)利，為此國(guó)家公園應(yīng)以國(guó)民福利為原則，實(shí)行低費(fèi)用門票以及相配套的預(yù)約制度。

中央政府直接行使所有權(quán)

建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)。

這次中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的方案，是在首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)——三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)獲批一年半之后。

這一年半的時(shí)間里，中國(guó)設(shè)立的國(guó)家公園體制試點(diǎn)達(dá)到10個(gè)，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長(zhǎng)城和云南普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

最近的一個(gè)試點(diǎn)是祁連山國(guó)家公園。2017年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會(huì)議審議通過《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。

值得一提的是，甘肅并不在此前發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》里，2015年推出的該方案規(guī)定，國(guó)家擬在北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海開展建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)。每個(gè)試點(diǎn)省份選取1個(gè)區(qū)域開展試點(diǎn)。試點(diǎn)時(shí)間為3年，2017年底結(jié)束。

祁連山試點(diǎn)國(guó)家公園體制有其特殊背景，中央深改組審議通過其試點(diǎn)方案后，央視《新聞聯(lián)播》播出《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)》，3名副省級(jí)干部因保護(hù)不力被問責(zé)。成為國(guó)家公園試點(diǎn)，意味著祁連山將得到更為嚴(yán)格系統(tǒng)的保護(hù)。

按照方案，國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使，條件成熟時(shí)，逐步過渡到由中央政府直接行使。簡(jiǎn)單說，就是國(guó)家公園由中央管。

政知見注意到，就在上個(gè)月，第一個(gè)由中央直接管理的國(guó)家自然資源資產(chǎn)和國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)正式建立，即在吉林長(zhǎng)春成立的東北虎豹國(guó)家公園管理局。探索全民所有自然資源所有權(quán)由中央政府直接行使是該試點(diǎn)的任務(wù)之一。

新部門如何設(shè)？

國(guó)家公園體制的建立，涉及到的工作很多，這需要有一個(gè)主管部門。

方案中明確提到，將建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。整合相關(guān)自然保護(hù)地管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。

這里介紹一下背景，目前自然保護(hù)地呈現(xiàn)碎片化、多頭管理的局面。

最好的說明是前述試點(diǎn)方案的編發(fā)單位，涉及發(fā)改委、中央編辦、財(cái)政部、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦等13個(gè)機(jī)構(gòu)。

這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的保護(hù)地又有諸多名稱，如國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園。按照方案，將整合成一批國(guó)家公園。

未來，將只有一個(gè)主管部門——國(guó)家公園主管部門。

按照方案，國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)程序明確后，由國(guó)家公園主管部門組織對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行評(píng)估，研究正式設(shè)立國(guó)家公園，按程序報(bào)批。各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立或批復(fù)設(shè)立國(guó)家公園。適時(shí)對(duì)自行設(shè)立的各類國(guó)家公園進(jìn)行清理。

政知見好奇的是，新成立的國(guó)家公園主管部門會(huì)是什么樣？是另起爐灶？還是在現(xiàn)有部門基礎(chǔ)上組建？

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊此前透露，在十八屆三中全會(huì)結(jié)束后，很多次論壇上，有些部委的代表會(huì)舉很多個(gè)國(guó)家的案例來說明國(guó)家公園歸環(huán)保部門管或林業(yè)部門管，屬于國(guó)際慣例。但他認(rèn)為，如果將全民公益事交由一個(gè)部門利益高度相關(guān)的部門管，這個(gè)部門會(huì)傾向于首先發(fā)展部門利益。

目前，官方并未透露相關(guān)信息，不過，在新華社關(guān)于國(guó)家公園體制的解讀稿中，唯一的受訪部門負(fù)責(zé)人是國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人。

至于新部門何時(shí)成立？

根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，國(guó)務(wù)院組成部門的設(shè)立、撤銷或者合并由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出方案，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過后，由國(guó)務(wù)院總理提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)決定，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。

條例還規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，適時(shí)調(diào)整國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)；但是，在一屆政府任期內(nèi)，國(guó)務(wù)院組成部門應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定。

而2017年正好是本屆政府的最后一年。