荒漠化與氣候變化、生物多樣性減少并列為全球首要三大生態(tài)環(huán)境問題,是影響人類生存與可持續(xù)發(fā)展的全球性重大挑戰(zhàn)之一。世界未來委員會(WFC)與聯(lián)合國防治荒漠化公約(UNCCD)公布2017年“未來政策獎”(Future Policy Award),以表彰世界上最佳的防治荒漠化與土地退化政策和實踐。

中國多年來在防止土地退化、沙化方面開展了大量的探索和努力,逐漸形成了中國特色的荒漠化防治模式,逐漸扭轉(zhuǎn)了嚴重的荒漠化趨勢,也因此榮獲2017年號稱“政策界的奧斯卡獎”的“未來政策獎”銀獎。這既是對中國多年來中國政府積極履行聯(lián)合國荒漠化公約,在治沙、防土地退化方面努力的充分肯定,也是對中國政府積極探索長效的荒漠化治理政策與模式,對全球荒漠化治理貢獻國別經(jīng)驗的贊譽。中國目前正堅定不移地實施綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型,推進生態(tài)文明建設,將會涌現(xiàn)出越來越多的荒漠化治理模式樣本,進一步為全球荒漠化治理提供有益經(jīng)驗。

一、 中國已率先實現(xiàn)了聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程中提出的土地退化零增長目標,為全球荒漠化治理樹立了成功的典范。

中國是一個易受荒漠化和氣候變化影響的國家,荒漠化土地占國土總面積27%,全國共有18個省區(qū)市受到荒漠化的侵害,影響超過4億人口,荒漠化和土地退化是中國面臨的最為嚴重的生態(tài)威脅,據(jù)估計每年因此造成的直接經(jīng)濟損失達1200多億元,中國政府一直高度重視荒漠化和沙化防治,先后出臺了一系列法律法規(guī)和規(guī)劃政策推進荒漠化防治,加強科技創(chuàng)新支撐,逐年加大治理財政投入,鼓勵各地因地制宜探索土地防退化、沙化的有效治理模式。在各方努力下,中國荒漠化治理取得顯著成效,實現(xiàn)了由“沙進人退”,向“人進沙退”的轉(zhuǎn)變,聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程中提出到2030年實現(xiàn)全球土地退化零增長目標,中國已率先在全球?qū)崿F(xiàn)了土地退化零增長目標,這為全球荒漠化治理樹立了成功典范。

中國多年的荒漠化治理取得了顯著成效。根據(jù)歷次全國荒漠化和沙化監(jiān)測數(shù)據(jù),在2000年以前,我國的荒漠化和沙化土地呈擴張趨勢。在1994年前,沙化土地大概以每年2460平方公里的速度擴展,1995年-1999年,沙化土地以每年3436平方公里速度擴展,荒漠化土地是以每年1.04萬平方公里的速度擴展。進入2000年以來,荒漠化、沙化狀況開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。2000年-2004年間,沙化土地以每年1283平方公里的速度縮減,荒漠化土地以每年7585平方公里的速度縮減。從最新的第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結(jié)果來看,這一趨勢正在加速。一是荒漠化和沙化面積持續(xù)減少,沙化逆轉(zhuǎn)速度加快。與2009年相比,全國荒漠化和沙化土地面積分別減少12120平方公里和9902平方公里。沙化土地年均減少1980平方公里,減少速度在加快。二是荒漠化和沙化程度進一步減輕,極重度減少明顯。從荒漠化土地看,極重度、重度和中度分別減少2.83萬平方公里、2.44萬平方公里和4.29萬平方公里,輕度增加8.36萬平方公里;從沙化土地看,極重度減少7.48萬平方公里,輕度增加4.19萬平方公里。極重度荒漠化和極重度沙化土地分別減少5.03%和7.90%。三是沙區(qū)植被蓋度增加,固碳能力增強。2014年沙區(qū)的植被平均蓋度為18.33%,與2009年的17.63%相比,上升了0.7個百分點;特別是京津風沙源治理一期工程區(qū)植被平均蓋度增加了7.7個百分點;我國東部沙區(qū)植被蓋度增加了8.3個百分點,固碳能力提高8.5%。四是防風固沙能力提高,沙塵天氣減少。2014年與2009年相比,我國東部沙區(qū)土壤風蝕狀況呈波動減小的趨勢,土壤風蝕量下降了33%,地表釋塵量下降了約37%,其中植被對輸沙量控制的貢獻率為18%-20%。沙塵天氣也明顯減少,5年間全國平均每年出現(xiàn)沙塵天氣9.4次,風沙危害明顯減輕。五是38%的可治理沙化土地得到有效治理,重點地區(qū)生態(tài)狀況明顯改善。截至2014年,實際有效治理的沙化土地為20.37萬平方公里,占53萬平方公里的可治理沙化土地的38.4%。京津風沙源治理工程區(qū)和四大沙地等地區(qū)生態(tài)狀況明顯改善,京津風沙源治理一期工程區(qū)沙化土地減少1486平方公里,植被蓋度平均增長7.7個百分點;四大沙地所在區(qū)域沙化土地減少1685平方公里,植被蓋度增加5-15個百分點。這些數(shù)據(jù)均反映了我國防沙治沙、防土地退化工作取得顯著成效。

二、 中國積極探索科學有效的荒漠化治理模式,積累了豐富的實踐經(jīng)驗,可以為全球荒漠化治理貢獻中國智慧。

中國多年的荒漠化治理經(jīng)驗,可主要歸結(jié)為以下七個方面。

高度重視頂層設計,將防治荒漠化納入國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,構建國家荒漠化防治管理體制能力。環(huán)境保護是中國的基本國策,防治荒漠化被中國政府認為是保障國家生態(tài)安全和應對氣候變化的重大事項。為此,中國政府將防治荒漠化納入國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,先后制訂實施了《中國21世紀議程》《中國21世紀議程林業(yè)行動計劃》等重要政策,積極推進荒漠化防治工作。中國政府建立了各層級的荒漠化防治管理體制,形成了有體系的荒漠化防治的組織能力保障。早在1994年,中國政府就成立了“中國防治荒漠化協(xié)調(diào)小組”,全國防治荒漠化任務較大的各省市也都成立了防治荒漠化協(xié)調(diào)或領導小組。2001年出臺的《防沙治沙法》則明確規(guī)定了各相關部門的防沙治沙責任分工,形成了權責清晰、分工明確的防沙治沙管理體制。其中,國家林業(yè)行政主管部門負責組織、協(xié)調(diào)、指導全國的防沙治沙工作,農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護等行政主管機構均按照各自責任分工,共同做好防沙治沙工作。

堅持依法治沙,強化荒漠化防治的法制建設保障,形成嚴密有效的防沙治沙法制體系。中國于2002年出臺了《中華人民共和國防沙治沙法》,該法是世界上第一個致力于荒漠化防治的綜合性立法規(guī),反映了中國政府對應對荒漠化挑戰(zhàn)的強烈意愿和努力。此外,在《環(huán)境保護法》《水土保持法》《森林法》《土地管理法》《環(huán)境影響評價法》《水法》和《草原法》等相關單項法中也均對防沙治沙,防止土地退化等分別予以規(guī)定,這些法律共同構成了嚴密的防沙治沙法律體系。同時,中國還出臺了一系列法規(guī)政策,依法防治和打擊破壞沙區(qū)各種環(huán)境犯罪行為,加強沙區(qū)植被和資源的保護。中國政府也在不斷完善防沙治沙標準體系,制定防沙治沙的標準規(guī)范、國家標準以及行業(yè)標準等,基本建立了一套完善的防沙治沙法律法規(guī)標準體系。

不斷加大政府財政投入力度,通過政策創(chuàng)新扶持和鼓勵防沙治沙行為,推進建立長效的治沙政策機制。中國政府在財政投入、稅費減免、信貸支持、權益保護等方面出臺了一系列扶持優(yōu)惠政策鼓勵和支持防沙治沙。中國政府一直在通過生態(tài)補償和財政轉(zhuǎn)移支付政策持續(xù)增加防沙治沙的投入,并鼓勵各地探索建立有效的投融資模式,實施治沙貼息貸款政策,引導銀行增加貸款投入。中國實施了拍賣“四荒”(荒山、荒溝、荒沙、荒地)政策、以及“誰造林、誰經(jīng)營、誰受益”、生態(tài)公益林財政補貼等政策,鼓勵社會各界廣泛參與荒漠化防治。

利用系統(tǒng)工程思維,基于技術經(jīng)濟有效性原則,實施大工程大治理策略,分步推進沙化地區(qū)荒漠化治理工作。面對嚴峻的荒漠化形勢,中國政府實施大工程大治理思維,國家投入巨額資金,在荒漠化地區(qū)進行了規(guī)模宏大的荒漠化防治工程建設,實施了一系列防沙治沙重大工程,構筑了全國荒漠化防治戰(zhàn)線。1978年啟動“三北”防護林體系建設工程,1991年實施防沙治沙工程,2001年開展京津風沙源治理工程以及退耕還林、退牧還草等一系列生態(tài)建設工程。其中,三北防護林生態(tài)工程是世界上最大的生態(tài)建設工程,其規(guī)模和速度超過美國“羅斯福大草原林業(yè)工程”、原蘇聯(lián)“斯大林改造大自然計劃”和北非五國的“綠色壩工程”,在國際上被譽為“中國的綠色長城”、“世界生態(tài)工程之最”,工程建設運行時間范圍為1978-2050,擬投入578億元。規(guī)劃范圍包括陜西、甘肅、寧夏、青海等13個省市的559個縣(旗、市、區(qū)),總面積39億畝。據(jù)統(tǒng)計從1979年到2006年,三北防護林工程完成造林面積約29.6萬平方公里,已使三北地區(qū)20%以上的荒漠化土地得到基本治理,40%以上的水土流失面積得到有效控制,工程區(qū)還營造水源涵養(yǎng)林100余萬公頃,年凈增涵養(yǎng)水量3.3億噸 。

重視科技創(chuàng)新的支撐作用,積極推進荒漠化防治技術的試點與示范,依托科技創(chuàng)新提升荒漠化治理水平。中國政府非常重視荒漠化治理技術創(chuàng)新應用,將系統(tǒng)工程思維納入荒漠化治理領域,從區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和治沙協(xié)同角度探索區(qū)域性治沙模式。將荒漠化防治列入了國家科技攻關計劃,積極推進科研院校及企業(yè)合作,推動產(chǎn)業(yè)技術協(xié)同創(chuàng)新,啟動了“首都圈防沙治沙應急技術研究與示范”“防沙治沙關鍵技術研究與示范”等科研項目,研發(fā)高效的流沙快速治理與植被恢復治理技術,推廣了一大批先進適用技術,建立一批推廣的示范項目、示范點,以及標準化的示范區(qū)。重視提升荒漠化和沙化監(jiān)測技術水平,監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性和科學性不斷提高,針對沙塵暴的監(jiān)測和預警業(yè)務也日趨完善,形成了以3S技術為支撐的、以干旱和荒漠化、沙化土地監(jiān)測為基礎的動態(tài)網(wǎng)絡體系。積極推進沙漠化治沙大數(shù)據(jù)、沙塵暴自然災害信息系統(tǒng)能力建設。積極推進組建防沙治沙產(chǎn)業(yè)技術聯(lián)盟,扶持沙產(chǎn)業(yè)園的建設。目前基本上形成了較為完善的科研、宣教、培訓體系,形成了以生物措施為主,生物措施、工程措施、管理措施等相結(jié)合,因害設防、突出重點、綜合治理的荒漠化防治技術思路。

鼓勵各沙化地區(qū)因地制宜探索防沙治沙方法和模式,逐漸實現(xiàn)以生態(tài)安全防護為主的防沙治沙模式向推進治沙和沙區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變。中國政府鼓勵各地因地制宜探索適應地方特征的防沙治沙模式,許多地方探索形成了一些行之有效的固沙、治沙模式。如寧夏中衛(wèi)沙坡頭的鐵路固沙模式、甘肅民勤的節(jié)水灌溉技術開發(fā)模式、新疆和田窄林帶小網(wǎng)格農(nóng)田防護林網(wǎng)建設模式、青海都蘭封沙育林育草模式等。并且許多沙區(qū)積極引進社會資本,結(jié)合防沙治沙,開發(fā)沙區(qū)特色旅游和特色產(chǎn)業(yè),建設特色產(chǎn)業(yè)基地,將發(fā)展沙區(qū)經(jīng)濟和當?shù)孛癖姕p貧致富結(jié)合起來,探索了成功的將治沙生態(tài)防護和沙區(qū)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式,實現(xiàn)從生態(tài)效益向生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益并重轉(zhuǎn)變,這一探索模式正越來越受到中國政府和沙化區(qū)的高度重視。如寧夏提出“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化,產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”戰(zhàn)略,推進防沙治沙與地方經(jīng)濟發(fā)展和助推農(nóng)民增收致富結(jié)合起來取得顯著成效,寧夏沙區(qū)沙產(chǎn)業(yè)的面積已經(jīng)超過200多萬畝,產(chǎn)值超過了35億元。位于內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市杭錦旗境內(nèi)的庫布其沙漠是中國第七大沙漠,經(jīng)過當?shù)卣|利資源集團等多方積極治理,該沙漠三分之一的面積實現(xiàn)了綠化,沙漠沙塵天氣減少了95%,并探索了一條將環(huán)境治理與市場、產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的可持續(xù)性的沙漠生態(tài)財富創(chuàng)造模式,“打造了生態(tài)修復、生態(tài)農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)光能、生態(tài)旅游、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)健康”六位一體的沙漠綠洲產(chǎn)業(yè)鏈條,極大改善了10萬沙區(qū)民眾的生活,年均人收入從不足2000元增長到近萬元,也因此,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2014年將庫布其沙漠生態(tài)區(qū)評為全球沙漠“生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)”。

充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢,堅持走治沙防沙群眾路線,形成有效的防沙治沙治理體系。中國作為社會主義國家的制度優(yōu)勢,有利于集中力量解決難點突出問題,防沙治沙實施全社會動員,鼓勵全民各界人士共同參與。政府通過多種手段和途徑來推進此工作,通過宣教和培訓等能力建設工作,提升全民的荒漠化防治意識,號召全社會力量參與防沙治沙,并通過表彰和樹立一批防沙治沙典型,用榜樣的力量來推動防沙治沙工作。國家也積極采取利好政策鼓勵企業(yè)和社會資本參與防沙治沙工作,涌現(xiàn)了伊利集團、蒙草集團等一些知名的企業(yè),這些企業(yè)一方面積極履行企業(yè)社會責任,實施防沙治沙工作,另一方面也積極推動沙化地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,并在地方發(fā)展中或得了經(jīng)濟效益,提升了公司形象和競爭力,也因此受到了中國政府和國際機構的高度贊譽。

三、 中國積極響應聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標倡議,推進全球經(jīng)驗共享,助推全球生態(tài)系統(tǒng)健康安全。

荒漠化是全球共同面臨的巨大挑戰(zhàn),從來不僅僅是一個局地和區(qū)域性問題,需要各國共同努力、攜手解決。中國一貫積極履行全球環(huán)境公約,踐行國際環(huán)境法律責任,積極落實《聯(lián)合國防治荒漠化公約》。中國在長期的荒漠化治理工作中,研發(fā)了一系列生態(tài)治理關鍵技術,探索了不少有效的治沙模式,特別是在創(chuàng)新利用市場經(jīng)濟手段、減貧和治沙結(jié)合、發(fā)展綠色經(jīng)濟、建立沙區(qū)特色產(chǎn)業(yè)鏈條方面積累了豐富的經(jīng)驗,可以為全球的荒漠化治理進行知識分享和貢獻國別智慧。同時,中國的荒漠化治理任務仍十分艱巨,依然面臨多方面的挑戰(zhàn),也應該積極通過國際合作,學習吸收其他國家在荒漠化治理方面的豐富經(jīng)驗。

中國應積極展示全球負責任大國形象,在全球荒漠化防治中發(fā)揮引領角色,推進全球荒漠化治理合作和能力建設,維護地球生態(tài)安全,應對氣候變化。一是深化“一帶一路”沿線荒漠化防治合作和能力建設?！耙粠б宦贰笔且粭l綠色發(fā)展之路,中國政府可以加強與“一帶一路沿線的荒漠化嚴重國家和地區(qū),特別是非洲、中東、拉美等飽受沙塵肆虐的國家和地區(qū),開展不同方式的政府間、產(chǎn)業(yè)間、民間等多種形式的交流與合作,建立一批聯(lián)合研發(fā)技術轉(zhuǎn)移、示范平臺等,推進中國防沙治沙技術和沙區(qū)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式走向國際社會。二是充分利用中阿合作論壇、中非合作論壇、庫布其國際沙漠論壇等平臺、機制,推進與這些國家開展雙邊或多邊合作,與相關國家進行交流,傳播中國先進防沙治沙技術。三是重視加強與蒙古國、韓國等周邊國家的區(qū)域聯(lián)動,推進在區(qū)域?qū)用媛鋵嵖沙掷m(xù)發(fā)展要求,形成荒漠化防治的區(qū)域合作能力。(作者系環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副主任)