新理念 新思想 新戰(zhàn)略——中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)企制度

完善公司治理結(jié)構(gòu)是國(guó)企改革中的一個(gè)重要命題,但多年來(lái)我們的公司從機(jī)構(gòu)設(shè)置的全面性看,已不差于西方發(fā)達(dá)國(guó)家,但其作用效果卻并不理想,原因在于公司治理關(guān)鍵不是靠公司治理結(jié)構(gòu)的健全,而是依賴于公司治理機(jī)制的健全。公司治理是依法治國(guó)在企業(yè)中的體現(xiàn),公司治理必須靠法律規(guī)則來(lái)確立,以此來(lái)規(guī)范各利益相關(guān)者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系,以此形成相互制衡的機(jī)制。

公司治理的本質(zhì)是制衡

公司治理是以股東為核心的各利益相關(guān)者之間相互制衡關(guān)系的總稱,其實(shí)質(zhì)是各利益相關(guān)者在權(quán)利安排、利益分配及責(zé)任機(jī)制方面的契約關(guān)系。制衡機(jī)制以及作為其基礎(chǔ)的契約關(guān)系是公司治理的本質(zhì)所在。

“制衡”之“制”意為制約,“制衡”之“衡”意為平衡。公司治理中涉及很多利益相關(guān)者,他們的權(quán)利、利益和責(zé)任需要達(dá)到平衡,才能保持企業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展;而平衡都是通過(guò)不同利益主體的相互作用和相互制約才能形成,而不是通過(guò)一方對(duì)另一方的強(qiáng)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。換言之,相互作用和相互制約形成的平衡只能是契約的產(chǎn)物。

目前國(guó)內(nèi)不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐和政策制定部門,在對(duì)公司治理的理解上存在著很多偏頗。尤其突出的便是重“結(jié)構(gòu)”輕“機(jī)制”,“完善公司法人治理結(jié)構(gòu)”已經(jīng)成為人們的“口頭禪”,甚至在政策文件中也是這樣表述的,似乎結(jié)構(gòu)健全了,公司治理就可以有效了。其實(shí),公司治理結(jié)構(gòu)只是組織機(jī)構(gòu)問(wèn)題,包括股東大會(huì)、董事會(huì)(含獨(dú)立董事)、監(jiān)事會(huì)和執(zhí)行層等方面的公司治理機(jī)構(gòu)設(shè)置。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的全面性看,中國(guó)已不差于西方發(fā)達(dá)國(guó)家,甚至有過(guò)之而無(wú)不及,但其作用效果卻嚴(yán)重落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。

中國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理目前處于偏低水平,最重要的原因是我們沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到公司治理的真諦是契約,而契約是建立在利益主體法律地位平等基礎(chǔ)上的,不是靠行政強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)的?；貧w公司治理本質(zhì),關(guān)鍵不是靠公司治理結(jié)構(gòu)的健全,而是依賴于公司治理機(jī)制的健全。當(dāng)然,也必須強(qiáng)調(diào),公司治理結(jié)構(gòu)是公司治理機(jī)制有效性的基礎(chǔ)。

公司治理的動(dòng)力機(jī)制:權(quán)利制衡

在公司治理結(jié)構(gòu)中,關(guān)鍵是股東大會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理層。他們之間的關(guān)系不是縱向等級(jí)關(guān)系,而是彼此制衡關(guān)系。就股東大會(huì)和董事會(huì)的關(guān)系來(lái)說(shuō),董事會(huì)并不能僅由某個(gè)或某類股東(如大股東)所左右,中小股東在股東大會(huì)中的權(quán)利必須得到尊重;就董事會(huì)和總經(jīng)理的關(guān)系來(lái)說(shuō),董事會(huì)任何成員并不能隨意干涉以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層的日常決策事務(wù),原因就在于他們之間是契約關(guān)系。

(一)股東之間的權(quán)利制衡

目前,股東大會(huì)選舉董事會(huì)多是走形式。對(duì)于國(guó)有控股公司來(lái)說(shuō),則基本上是國(guó)資委或組織部門提出人選,然后再通過(guò)股東大會(huì)“選舉”,而這種“選舉”幾乎沒(méi)有落選的可能性。在這種情況下,股東大會(huì)選舉董事的動(dòng)力大大減弱,尤其是小股東,通過(guò)股東大會(huì)表達(dá)自己訴求以及選擇自己的代理人成為一種難以實(shí)現(xiàn)的奢求。

以累積投票為例。累積投票是保證中小投資者代表進(jìn)入董事會(huì),保證他們參與公司決策與監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)股權(quán)制衡的重要機(jī)制。很多國(guó)有控股上市公司,由于國(guó)有股一股獨(dú)大,加之政府支持,使得國(guó)有大股東侵害民資中小股東的現(xiàn)象屢見不鮮,這導(dǎo)致中小股東不僅難以參與決策,也缺少對(duì)董事會(huì)監(jiān)督的動(dòng)力,更難以通過(guò)董事會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行約束,因?yàn)樗麄兓緵](méi)有可能進(jìn)入作為決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的董事會(huì)。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì),2015年國(guó)有控股公司中有中小投資者累積投票的比例從2014年的20.44%“斷崖式”下降到8.70%,這對(duì)于試圖進(jìn)入國(guó)企參與混合所有制改革的民企來(lái)說(shuō),無(wú)疑是非常負(fù)面的一個(gè)信號(hào),因?yàn)檫@意味著實(shí)現(xiàn)混合所有制企業(yè)中各類股東平等還只是停留在口頭或紙質(zhì)文件中,而沒(méi)有真正落到實(shí)處。

再以防止國(guó)資流失為例。這是國(guó)有大股東一再?gòu)?qiáng)調(diào)的,從純粹的經(jīng)濟(jì)主體角度,股東防止自己投入的資本不能流失,是沒(méi)有問(wèn)題的。引起爭(zhēng)議的是,代表國(guó)有股東的是政府,而政府作為公眾利益的代表,應(yīng)該強(qiáng)調(diào)所有股東權(quán)利的平等保護(hù),而不是只強(qiáng)調(diào)一方權(quán)利的保護(hù),因?yàn)橹粡?qiáng)調(diào)保護(hù)一方,就容易侵害到其他利益相關(guān)方,對(duì)于國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)來(lái)說(shuō),其他利益相關(guān)方就是中小股東。

黨的十八屆三中全會(huì)指出,要不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力。這句話在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了不少誤解,不少民營(yíng)企業(yè)家據(jù)此認(rèn)為,國(guó)企發(fā)展混合所有制就是新一輪的國(guó)進(jìn)民退,因?yàn)槊褓Y進(jìn)入既有國(guó)企,只能做小股東,對(duì)國(guó)有大股東形不成制衡,最終結(jié)果只能是被國(guó)資所控制,從而造成民資的權(quán)益得不到保護(hù),這成為民資參與國(guó)企混改的最大擔(dān)憂。一些政府和國(guó)企負(fù)責(zé)人也有同樣的認(rèn)識(shí),認(rèn)為如果國(guó)資不能控制民資,就會(huì)導(dǎo)致國(guó)資流失,而“國(guó)資流失”這頂帽子是任何國(guó)企負(fù)責(zé)人都承擔(dān)不起的。這成為國(guó)企負(fù)責(zé)人混改動(dòng)力不足的最重要的原因。

因此,國(guó)企發(fā)展混合所有制,不能強(qiáng)調(diào)國(guó)資對(duì)民資的控制,只能強(qiáng)調(diào)國(guó)資和民資的平等?？梢哉f(shuō),國(guó)企混改成功的關(guān)鍵就是國(guó)有大股東和其他股東的權(quán)利平等和相互制衡,進(jìn)而才能形成國(guó)資和民資的合力,否則民資非但不愿意進(jìn)入,而且還會(huì)影響企業(yè)活力。

(二)董事會(huì)和經(jīng)理層的權(quán)利制衡

公司治理是基于契約來(lái)規(guī)范的,這意味著,公司治理層是沒(méi)有“一把手”概念的,“一把手”概念僅存在于經(jīng)營(yíng)層。根據(jù)公司法,董事長(zhǎng)由董事會(huì)選舉產(chǎn)生,而董事會(huì)是一個(gè)會(huì)議體,董事的權(quán)力是平等的,董事長(zhǎng)僅僅是“董事會(huì)召集人”,并不是凌駕于其他董事和總經(jīng)理之上的領(lǐng)導(dǎo)者。董事長(zhǎng)的職權(quán)具有組織、協(xié)調(diào)、代表的性質(zhì),且限于董事會(huì)的職責(zé)范圍內(nèi),向總經(jīng)理授權(quán)進(jìn)行企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)管理工作的是董事會(huì)而不是董事長(zhǎng)。

董事長(zhǎng)成為“一把手”,其實(shí)質(zhì)是把董事長(zhǎng)職能置于與總經(jīng)理職能等同的位置,于是,董事長(zhǎng)作為董事會(huì)成員所承擔(dān)的監(jiān)督角色與經(jīng)營(yíng)者作為被監(jiān)督的角色一體化了。更重要的是,把董事長(zhǎng)確定為“一把手”意味著董事長(zhǎng)變成了高管,由此使企業(yè)面臨潛在的治理風(fēng)險(xiǎn):一是使以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層失去了獨(dú)立性,經(jīng)理層動(dòng)力受挫,潛能難以充分發(fā)揮,這從前面所列企業(yè)家能力指數(shù)便可得知;二是總經(jīng)理成為“二把手”,非獨(dú)立性使得總經(jīng)理想方設(shè)法要成為董事長(zhǎng),矛盾由此產(chǎn)生;三是由于日常決策失誤責(zé)任由總經(jīng)理承擔(dān),但決策又往往是董事長(zhǎng)干預(yù)或參與所致,同樣激發(fā)矛盾;四是董事長(zhǎng)“一把手”地位,可能使其獨(dú)斷專行,增加董事長(zhǎng)犯罪風(fēng)險(xiǎn);五是總經(jīng)理會(huì)試圖謀求董事長(zhǎng)職位,可能會(huì)鋌而走險(xiǎn),增加總經(jīng)理犯罪風(fēng)險(xiǎn);六是如果董事長(zhǎng)來(lái)自國(guó)有大股東(這是普遍的情況),因其是“一把手”,那就很可能把大股東的意志強(qiáng)加于民資股東,這無(wú)疑會(huì)破壞公司治理層的契約關(guān)系和法律權(quán)利平等原則。

另外,董事會(huì)自身的職權(quán)也經(jīng)常被“架空”,表現(xiàn)在選擇經(jīng)理人方面,董事會(huì)難以真正通過(guò)經(jīng)理人市場(chǎng)選聘總經(jīng)理。根據(jù)我們對(duì)國(guó)有控股上市公司的統(tǒng)計(jì),總經(jīng)理由市場(chǎng)選聘的比例,2013年和2015年分別是12.56%和8.41%,2015年比2013年出現(xiàn)了較大幅度的下降。對(duì)于國(guó)有控股公司來(lái)說(shuō),很多董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的選聘并非都是由董事會(huì)獨(dú)立選聘,更多的是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織部門主導(dǎo)選聘,就此看來(lái),真正由董事會(huì)獨(dú)立選聘總經(jīng)理的比例是更低的。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織部門主導(dǎo)選聘總經(jīng)理一般有三個(gè)來(lái)源:一是從政府中選派;二是從公司內(nèi)部選拔,一般由某一副手接任;三是將其他國(guó)企的經(jīng)營(yíng)者調(diào)任該公司。由于國(guó)企的經(jīng)營(yíng)者擁有行政級(jí)別和行政待遇,因此基本上不存在從民營(yíng)企業(yè)家中選聘的問(wèn)題。實(shí)際上,民企中不乏優(yōu)秀的企業(yè)家,像法國(guó),優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)家是可以成為國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的。

董事會(huì)依法聘任經(jīng)理層屬于其行使決策權(quán)的范疇,進(jìn)一步說(shuō),經(jīng)理層的選擇是公司這個(gè)獨(dú)立主體的經(jīng)濟(jì)行為,而不是政府的行政行為。簡(jiǎn)單地套用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔模式,助長(zhǎng)了國(guó)企負(fù)責(zé)人熱衷于追逐“官本位”隱形政治福利的思想。因此,必須改變傳統(tǒng)的政府對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人特別是董事長(zhǎng)與總經(jīng)理的“同紙任命”方式,形成政府依法監(jiān)督企業(yè)、出資人推薦董事、董事會(huì)依法選聘經(jīng)理人的分層選拔任用方式。

國(guó)企高管(以總經(jīng)理為代表)的薪酬也不是董事會(huì)與高管談判的結(jié)果,這是高管權(quán)益被“架空”的又一重要表現(xiàn),這導(dǎo)致高管薪酬激勵(lì)力度偏低,并成為影響高管能力發(fā)揮的重要因素。近幾年,對(duì)于國(guó)企高管,普遍采取了一刀切式的降薪政策,不僅使動(dòng)力不足問(wèn)題更加突出,而且人才流失也開始凸顯。我們?cè)诳紤]高管貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,計(jì)算了中國(guó)上市公司高管薪酬指數(shù)(即高管薪酬與其貢獻(xiàn)的吻合度),2012年和2015年,國(guó)有控股公司高管薪酬指數(shù)分別為71.38和75.99,而非國(guó)有控股公司則分別是172.97和461.35,國(guó)有控股公司高管薪酬指數(shù)大大低于非國(guó)有控股公司。相對(duì)于2012年,2015年國(guó)有控股公司高管薪酬指數(shù)只是略微提升,而非國(guó)有控股公司高管薪酬指數(shù)則是大幅提升,這恐怕是國(guó)企人才流失的重要原因。

公司治理的約束機(jī)制:責(zé)任制衡

責(zé)任制衡可以從兩個(gè)方面解釋:一方面,責(zé)任是對(duì)稱的,你對(duì)我負(fù)責(zé),我也對(duì)你負(fù)責(zé)。比如總經(jīng)理要向董事會(huì)負(fù)責(zé),董事會(huì)也要向總經(jīng)理負(fù)責(zé)。總經(jīng)理向董事會(huì)負(fù)責(zé)容易理解,因?yàn)榭偨?jīng)理是由董事會(huì)聘任的。董事會(huì)向總經(jīng)理負(fù)責(zé)似乎不好理解,其實(shí)也不難,即董事會(huì)不能越權(quán),隨意干預(yù)總經(jīng)理的日常決策,如果越權(quán)了,產(chǎn)生了不良后果,就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。另一方面,在權(quán)利清晰的前提下,每一利益相關(guān)方都要對(duì)自己的行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。比如,在董事會(huì)和總經(jīng)理職權(quán)明確且到位的情況下,董事會(huì)和總經(jīng)理都要對(duì)自己的違規(guī)、失誤、錯(cuò)誤行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。

問(wèn)責(zé)制是公司治理的重要問(wèn)題。目前,國(guó)企也在加強(qiáng)黨管干部原則,但由于黨管干部原則和公司治理原則的問(wèn)責(zé)機(jī)制并不一樣,由此產(chǎn)生的問(wèn)題需要考驗(yàn)人們的智慧。如董事會(huì)的問(wèn)責(zé)機(jī)制是通過(guò)相應(yīng)的制度安排對(duì)失職的董事個(gè)人追究責(zé)任, 而如果某個(gè)董事是代表黨委會(huì)進(jìn)入董事會(huì)的,其表態(tài)代表黨委意見, 一旦有錯(cuò), 將如何問(wèn)責(zé)?如何才能實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一?

顯然,如何實(shí)現(xiàn)“各負(fù)其責(zé)”,并不是輕而易舉的。目前的制度安排并沒(méi)有提出具體解決對(duì)策。

(一)出資人對(duì)企業(yè)的監(jiān)督責(zé)任

對(duì)于國(guó)企,中國(guó)目前存在比較嚴(yán)重的監(jiān)督主體(部門)泛化現(xiàn)象,多主體監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)督變成過(guò)度干預(yù)、監(jiān)督無(wú)效或低效,也使企業(yè)疲于應(yīng)對(duì),難以專心于企業(yè)經(jīng)營(yíng),而監(jiān)督者卻不用對(duì)監(jiān)督的錯(cuò)誤、失誤和低效承擔(dān)責(zé)任。按目前政策文件統(tǒng)計(jì),有多達(dá)15個(gè)政府機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企有監(jiān)督權(quán),職權(quán)重疊、搭便車、互相推諉、各自為戰(zhàn)等問(wèn)題突出。而且,監(jiān)督形式以行政化監(jiān)督為主,由于行政處罰可以討價(jià)還價(jià),從而滋生企業(yè)負(fù)責(zé)人的“關(guān)系擺平”心理。相反,法律監(jiān)督嚴(yán)重缺位,這包括:(1)法律缺失,無(wú)法可依;(2)執(zhí)法不力,有法不依;(3)處罰過(guò)輕,無(wú)威懾力。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督(即激勵(lì))也很不到位,從而導(dǎo)致非正常獲利,甚至走向犯罪。

(二)決策主體的個(gè)體責(zé)任

目前參與國(guó)企決策的主體眾多,包括國(guó)有大股東(國(guó)資委)、黨委會(huì)、董事會(huì)等,卻無(wú)具體人對(duì)決策錯(cuò)誤和失誤負(fù)責(zé),也就難以追究責(zé)任。其中,國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu),被視為國(guó)有資本的出資人代表。作為出資人代表,其享有法定的對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)督權(quán),這是毋庸置疑的。但國(guó)資委在行使監(jiān)督職能時(shí),考慮較多的是符合規(guī)定, 以合規(guī)為行為準(zhǔn)則,而不是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn), 因而國(guó)資委往往表現(xiàn)出“超股東”的行為,把選擇董事、考核董事、任免企業(yè)負(fù)責(zé)人等權(quán)力,甚至企業(yè)業(yè)務(wù)決策權(quán),都掌握在手中,而它又不可能對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)失敗承擔(dān)責(zé)任。即使承擔(dān)責(zé)任,責(zé)任也難以落實(shí)到個(gè)人,因?yàn)閲?guó)資委是一個(gè)機(jī)構(gòu)。

即使董事會(huì)內(nèi)部,也找不出明確的責(zé)任人,更無(wú)法明確責(zé)任的大小。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,如美國(guó),通過(guò)董事會(huì)備忘錄制度,把董事會(huì)的集體責(zé)任轉(zhuǎn)換為董事的個(gè)體責(zé)任。美國(guó)的董事會(huì)備忘錄是一種嚴(yán)格的責(zé)任制度,它要求清晰、客觀地記載每個(gè)董事在董事會(huì)上的發(fā)言、投票、決策的可行性分析報(bào)告等事項(xiàng),并要求每個(gè)董事對(duì)記載事項(xiàng)確認(rèn)無(wú)誤后簽字,簽字的目的就是要承擔(dān)決策失誤和錯(cuò)誤的責(zé)任。這種責(zé)任包括民事、刑事和行政三種并存的責(zé)任,而且每種責(zé)任的強(qiáng)度都足以使董事決策時(shí)不敢有絲毫懈怠。但是,中國(guó)迄今沒(méi)有建立起健全的董事會(huì)備忘錄制度。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì),中國(guó)上市公司中有董事會(huì)備忘錄的公司占比一直處于很低水平,其中國(guó)有控股公司還呈下降趨勢(shì),從2012年的5.89%下降到2015年的3.32%。不難看出,微不足道的責(zé)任,勢(shì)必導(dǎo)致董事決策的隨意性,尤其是獨(dú)立董事,行權(quán)時(shí)的 “附和性”普遍存在。

基于中國(guó)目前的實(shí)際,可以董事會(huì)備忘錄制度擴(kuò)大到參與決策的每一個(gè)主體,包括黨委會(huì)的每個(gè)成員。要使每個(gè)參與決策的個(gè)體認(rèn)識(shí)到,決策違規(guī)、犯錯(cuò)和失誤的責(zé)任很大,從而促使他們謹(jǐn)慎決策,決策前要“做功課”。

(三)自我約束機(jī)制

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,決策主體尤其是經(jīng)理人的自我約束被視為責(zé)任機(jī)制的重要方面。自我約束的作用要遠(yuǎn)大于外部約束,因?yàn)橥獠考s束是被動(dòng)的,而自我約束是主動(dòng)的。但是,自我約束不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)自我約束的三個(gè)條件。一是責(zé)任者“犯錯(cuò)”被懲罰的力度足夠大。這里的“犯錯(cuò)”不僅包括違規(guī)違法,還包括決策和監(jiān)督失誤甚至錯(cuò)誤;二是責(zé)任一定要明晰到個(gè)人,且能夠明確責(zé)任大小;三是要有足夠的激勵(lì)力度。懲罰力度大和責(zé)任清晰,會(huì)使責(zé)任者犯錯(cuò)和違規(guī)的成本極大提高;激勵(lì)力度大,則會(huì)使當(dāng)事者做不好的損失太大。對(duì)于自我約束來(lái)說(shuō),上述三個(gè)方面缺一不可。

另外,職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)也會(huì)促進(jìn)決策主體的自我約束。決策主體,包括高管和獨(dú)立董事,要更多的來(lái)自職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng),市場(chǎng)必須透明,這樣的市場(chǎng)具有信號(hào)傳導(dǎo)和懲戒作用,由此,能夠使決策主體切實(shí)感到,做好了有利于他們的職業(yè)發(fā)展,身價(jià)會(huì)上漲,甚至大漲;而做不好,則不利于他們的職業(yè)發(fā)展,身價(jià)會(huì)大跌,甚至終身不得不退出經(jīng)理人市場(chǎng),包括被禁入。要少?gòu)母咝?、研究機(jī)構(gòu)和退休的公務(wù)員中聘請(qǐng)獨(dú)董,因?yàn)樗麄儾荒苁芙?jīng)理人市場(chǎng)約束,干不好退出,對(duì)他們的職業(yè)生涯沒(méi)有任何影響。

公司治理是依法治國(guó)在企業(yè)中的體現(xiàn),公司治理必須靠法律規(guī)則來(lái)確立,以此來(lái)規(guī)范各利益相關(guān)者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系,以此形成相互制衡的機(jī)制。目前,相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家完備的公司治理法律規(guī)則體系,中國(guó)公司治理相關(guān)法律則不同程度地面臨著“立、改、廢、釋”的工作。在當(dāng)前相對(duì)薄弱的法律基礎(chǔ)環(huán)境下,健全法律規(guī)則,應(yīng)該成為完善國(guó)有企業(yè)法人治理的題中要義。

(作者系北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任,教授,博導(dǎo))