集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)正在探索中不斷推進(jìn)

“農(nóng)地”入市，怎么入(改革如何增強(qiáng)獲得感②)

農(nóng)村“三塊地”改革備受關(guān)注。國(guó)土資源部牽頭的征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)決戰(zhàn)期。作為重要改革內(nèi)容之一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)做了哪些探索？取得哪些成效？遇到什么問(wèn)題？記者近日進(jìn)行了調(diào)研。 

沉睡的“農(nóng)地”被喚醒

33個(gè)試點(diǎn)共278宗農(nóng)地入市，土地增效，農(nóng)民增收

走在浙江德清莫干山的鄉(xiāng)間小道上，放眼望去，茂林修竹，流水潺潺。好生態(tài)帶來(lái)好發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游在這里搞得紅紅火火。

從事酒店行業(yè)的趙建龍瞄準(zhǔn)商機(jī)，謀劃在莫干山鎮(zhèn)建設(shè)高端民宿，然而在土地上卡了殼?！耙恢闭也坏胶线m的地塊。有家村辦企業(yè)倒閉多年，土地一直閑置。但這塊地屬于集體建設(shè)用地，按規(guī)定，不能從事非農(nóng)建設(shè)?！壁w建龍很無(wú)奈。

德清縣國(guó)土資源局副局長(zhǎng)邱芳榮說(shuō)，當(dāng)?shù)赝恋毓┣竺苋找婕怃J，現(xiàn)有土地規(guī)劃無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，與此同時(shí)，大量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地處于“休眠”狀態(tài)，供需之間隔著制度的藩籬。

苦等兩年多，趙建龍迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。2014年底，新一輪農(nóng)村土地制度改革大幕開(kāi)啟。中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確提出要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。作為試點(diǎn)之一，德清縣探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。

“改革是為了讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)，形成對(duì)土地市場(chǎng)的有益補(bǔ)充，催生農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)能?！眹?guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司改革協(xié)調(diào)處處長(zhǎng)王愛(ài)民說(shuō)。

2015年8月，莫干山鎮(zhèn)集體以協(xié)議的方式將土地出讓給趙建龍，用途為商服用地，成交價(jià)300多萬(wàn)元，這是全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的“第一宗”。目前德清縣入市宗地102宗，面積達(dá)758.45畝，成交額達(dá)1.64億元，農(nóng)民和集體收益1億多元。德清縣委副書(shū)記敖煜新介紹，德清通過(guò)探索，“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化運(yùn)行。

各地試點(diǎn)探索不斷。四川成都郫都區(qū)推動(dòng)入市擴(kuò)容增效，通過(guò)土地整治，激活存量，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，集體經(jīng)濟(jì)壯大；湖南瀏陽(yáng)市把花炮退出和土地入市結(jié)合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)張德霖說(shuō)，33個(gè)試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊共計(jì)278宗，推進(jìn)力度不斷加大，大部分試點(diǎn)地區(qū)完成摸底調(diào)查，制定規(guī)范入市行為的相關(guān)制度，進(jìn)行了入市實(shí)踐。既盤(pán)活農(nóng)村空閑和低效用地，又為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供了新空間。

農(nóng)村土地制度改革要在統(tǒng)籌中向縱深推進(jìn)。張德霖介紹，最初33個(gè)試點(diǎn)采取分類(lèi)改革的方式。由于農(nóng)村“三塊地”聯(lián)系緊密，從2016年9月開(kāi)始，三項(xiàng)試點(diǎn)改革統(tǒng)籌推進(jìn)。比如德清在入市上建立了成熟的規(guī)則，同時(shí)在征地制度和宅基地制度上也做了有益嘗試。下一步要加大統(tǒng)籌推進(jìn)力度，增強(qiáng)改革整體性和協(xié)調(diào)性，讓“三塊地”改革形成共振效應(yīng)。

讓集體和農(nóng)民成為入市主體

或成立經(jīng)濟(jì)合作社，或由村委會(huì)代理入市

“農(nóng)地”入市，誰(shuí)來(lái)入？這是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。

王愛(ài)民說(shuō)，入市主體關(guān)系著“誰(shuí)來(lái)分配土地收益”，農(nóng)村土地制度改革目的是為了讓農(nóng)民分享土地增值收益，讓他們成為土地的主人，激發(fā)管理、開(kāi)發(fā)土地的熱情。

作為全國(guó)鋼琴生產(chǎn)基地，德清縣洛舍鎮(zhèn)的產(chǎn)品占全國(guó)的1/8，但因?yàn)橛玫厥芟?，不少企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境差?！坝械膹S房是村里以前養(yǎng)蠶用的平房。我們都不敢領(lǐng)客戶(hù)來(lái)考察，怕他們看到簡(jiǎn)陋的條件，懷疑鋼琴質(zhì)量?！睎|衡村一家鋼琴?gòu)S老板俞旭明說(shuō)。

眾多鋼琴?gòu)S亟須開(kāi)拓新空間。東衡村通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。14家鋼琴企業(yè)成為受讓方，平均每畝價(jià)格高達(dá)21萬(wàn)元。邱芳榮說(shuō)，“農(nóng)地”入市后，土地金貴了，因此要合理設(shè)置入市主體，把參與權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)賦予集體和農(nóng)民。

東衡村村支書(shū)章順龍說(shuō)，村里成立了土地股份合作社，全村3000人全部是股東。剛開(kāi)始，每股只有500元，通過(guò)入市，合作社獲得出讓金9000萬(wàn)元，每股增厚了60倍。“集體受益后，除固定分紅外，其余部分用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。”

“為了增加透明度，村里把入市納入民主管理，對(duì)入市前中后的各項(xiàng)事宜全程公開(kāi)。”章順龍說(shuō)。

邱芳榮介紹，德清縣結(jié)合浙江省的“三權(quán)到人(戶(hù))，權(quán)跟人(戶(hù))走”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)所有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化入股，全縣106個(gè)村(社區(qū))成立股份經(jīng)濟(jì)合作組織，實(shí)行工商注冊(cè)登記，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，具有獨(dú)立法人資格，33萬(wàn)農(nóng)民成為股東。這些合作社具備市場(chǎng)主體資格，成為入市主體?！按迕裥〗M所有的土地入市，可以通過(guò)委托村股份合作社等代理入市?！?/p>

在入市主體設(shè)置上，各試點(diǎn)探索了多種形式。為了解決土地分散在不同所有者之間的問(wèn)題，北京大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)以鎮(zhèn)為基本單位，統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)整，各個(gè)村集體土地統(tǒng)籌入市。成立鎮(zhèn)集體聯(lián)營(yíng)公司，按照公司法人結(jié)構(gòu)運(yùn)行，發(fā)揮市場(chǎng)主體作用。保證了鎮(zhèn)域內(nèi)各村共享土地收益。

作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，吉林省長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織弱小，當(dāng)?shù)靥剿鞔逦瘯?huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能，與土地使用者簽訂用地合同，激發(fā)村民自治能動(dòng)性。

王愛(ài)民說(shuō)，入市主體的設(shè)置要結(jié)合地方實(shí)際，尊重農(nóng)民主體地位，實(shí)現(xiàn)讓利于民。特別要強(qiáng)化土地入市的民主機(jī)制，做到信息公開(kāi)，決策公正，發(fā)揮基層民主作用，保證試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

不僅土地生金，更要金生金

平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值

如何平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，既能實(shí)現(xiàn)所有者利益，又能體現(xiàn)社會(huì)公平正義，是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的重要任務(wù)。

如何分好、用好土地收益？在作為改革試點(diǎn)之一的山西省澤州縣，北義城鎮(zhèn)南義城村有一塊9畝多的閑置土地，原為村辦煤站。一家能源公司因建設(shè)加油站需要，與村委達(dá)成協(xié)議，獲得40年的土地使用年限，成交價(jià)為132萬(wàn)多元。澤州縣國(guó)土資源局負(fù)責(zé)人介紹，在國(guó)家層面，作為入市主體，南義城村委按照總成交價(jià)的20%，向政府交納土地增值收益調(diào)節(jié)金。但因村內(nèi)資金緊張，由能源公司墊付。

在集體和農(nóng)民層面，這個(gè)村以剩余全部地價(jià)款作價(jià)入股到該企業(yè)參與股息分配，公司以每年8%的固定利率，向村委支付股息8萬(wàn)多元，村集體再進(jìn)行內(nèi)部分紅。

“通過(guò)作價(jià)入股的方式，村集體能夠得到長(zhǎng)期收益，土地權(quán)益得到充分保障。企業(yè)也從一次性繳納土地款，變?yōu)槊磕攴旨t，緩解了資金壓力，雙方實(shí)現(xiàn)共贏?！边@位負(fù)責(zé)人說(shuō)。

不僅要土地生金，更要金生金。還有不少試點(diǎn)采取“分紅+自留發(fā)展資金”的模式。廣東省佛山市南海區(qū)在扣除調(diào)節(jié)金后，把土地款項(xiàng)的60%作為股份分紅，40%作為集體自留資金發(fā)展生產(chǎn)。貴州湄潭縣規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配不得少于凈收益的50%。

王愛(ài)民說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該加強(qiáng)資產(chǎn)管理，利用多種途徑，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，壯大集體經(jīng)濟(jì)。防止簡(jiǎn)單化分錢(qián)方式，影響農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

不同集體內(nèi)部如何平衡，是試點(diǎn)探索中發(fā)現(xiàn)的新問(wèn)題。王愛(ài)民說(shuō)，有的因?yàn)橥恋匾?guī)劃，產(chǎn)業(yè)園區(qū)不在集體所轄范圍；有的集體建設(shè)用地零散，不具備入市條件。

邱芳榮說(shuō)，德清縣探索不同村集體合作入市模式?！皷|衡村創(chuàng)業(yè)園B區(qū)就是采用這種方式，相鄰村莊通過(guò)復(fù)墾，其建設(shè)用地在東衡村實(shí)現(xiàn)入市，所得收益按照一定比例進(jìn)行分配。”

“我們鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織與集中入市區(qū)塊的集體經(jīng)濟(jì)組織合作，資源共享，共同入市，把土地制度改革和脫貧結(jié)合起來(lái)，帶動(dòng)農(nóng)民致富。”邱芳榮說(shuō)。

張德霖說(shuō)，要把實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體和個(gè)人利益平衡，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的關(guān)鍵切入點(diǎn)，維護(hù)好各方利益，讓農(nóng)民有更多的獲得感，進(jìn)一步增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性。本報(bào)記者 王 浩