司法體制改革正是全國政協(xié)社會和法制委員會和民革中央長期關注的焦點話題，2016年9月，他們組成“司法體制改革推進過程中的有關問題”聯(lián)合調(diào)研組，在全國政協(xié)副主席、民革中央常務副主席齊續(xù)春率領下，先后赴貴州、江蘇兩省，對司法體制改革開展情況進行專題調(diào)研。

鍥而不舍：

為司法體制改革建言

2016年9月21日，貴陽，天高云淡，和風拂面。伴隨著齊續(xù)春率領的調(diào)研組的航班在黔落地，昭示著全國政協(xié)社法委、民革中央聯(lián)合大調(diào)研的展開。

在黔期間，調(diào)研組一行深入貴陽市花溪區(qū)人民法院和檢察院實地調(diào)研，聽取情況介紹，觀看庭審直播，與法官、檢察官、律師親切交流，了解基層法院、檢察院司法體制改革進展情況；并召開座談會深入探討貴州省在推進司法體制改革遇到的困難和問題，聽取進一步完善和推進改革的意見和建議。

黨的十五大報告中就曾提出“推進司法改革”，十八大以來，特別是十八屆三中、四中全會以來，按照“全面推進依法治國”的整體部署，司法機關開始全面推進深化體制改革工作。

但司改的這些指向，多有涉及司法權與立法權、司法權與行政權、中央事權與地方事權之間的調(diào)整與博弈。單憑司法機關一廂情愿地單兵突進，注定步履維艱。理順領導體制，統(tǒng)一設計改革方案，無疑將為司法改革破解不同權力部門之間的權力牽扯提供堅實的基礎。

如何紓解環(huán)環(huán)相扣的司改之困，讓人民群眾在每一件司法案件中感受到公平正義，成了調(diào)研組重點關注的課題。

“推進司法體制改革，要落實和完善司法責任制，堅持法官、檢察官的權責統(tǒng)一，正確處理好主審法官與審委會、合議庭的關系。要建立符合司法規(guī)律的司法機關內(nèi)部行政管理體制，逐步剝離司法機關的非司法事務。要重視相關法律的修訂和完善，推進司法體制改革與修訂完善法律相互聯(lián)動、相互促進?！饼R續(xù)春出席座談會時表示。

事實上，早在2014年，民革中央就把“深化司法體制改革若干重大問題”作為年度重點調(diào)研課題，其提交的系列建議得到采納，并體現(xiàn)在北京、上海、廣東等地的司法體制改革試點中。與此同時，全國政協(xié)也多次圍繞司法體制改革組織專題調(diào)研，委員們連續(xù)多年建言、提案：

——2015年3月，全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘率民革中央調(diào)研組赴廣東、深圳等地，就巡回法庭運行情況及人民法院改革問題進行調(diào)研。同年7月，萬鄂湘就司法體制改革進展情況赴福建調(diào)研，重點聽取了福建省三級人民法院負責同志特別是基層法官的意見建議。

——2015年4月初，全國政協(xié)社法委在全國政協(xié)機關舉行“深化司法體制改革”座談會，緊接著，馬不停蹄地趕往湖北、上海等地調(diào)研“推進人民法院司法體制改革”。

——2016年1月，全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅帶隊走訪最高人民法院、最高檢察院等司法機關，為調(diào)研司法改革專題做溝通交流。

——2016年全國兩會上，全國政協(xié)社會和法制委員會與民革中央聯(lián)名提交《關于保障法官權益的提案》，呼吁通過完善立法健全法官權益保障機制。

——2016年3月和6月，萬鄂湘率隊分別趕往天津、上海、陜西等地就司法體制改革問題進行專題調(diào)研。

……

一份份沉甸甸的提案，源于深入扎實的調(diào)研。

司法責任制：

既實現(xiàn)“放權”又讓大家“放心”

強化法官、檢察官獨立辦案，實現(xiàn)誰辦案誰負責，是司法體制改革的走向。司法責任制改革是司法體制改革的基石，對提高司法質(zhì)量、效率和公信力具有決定性影響。

但是如何放權、放權度如何掌控，是司法責任制改革的核心，也是難點。

調(diào)研組在走訪中發(fā)現(xiàn)，部分法官干警比較關心的是員額和薪酬問題，對責任談得少，甚至強調(diào)司法豁免權；一些地方在出臺主審法官獨立辦案舉措的同時，對需追究的錯案的標準、認定的主體和程序、錯案的責任分擔等問題，尤其是加強對他們的監(jiān)督制約力度不足。

“司法責任制是司法改革的牛鼻子，緊緊牽住這個牛鼻子，司法改革中的許多難題就能迎刃而解。”全國政協(xié)社會和法制委員會副主任陳冀平建議成立法官懲戒委員會，并建立科學、有效的工作機制，切實解決目前法院內(nèi)部對“錯案”不愿追究、不敢追究、疏于追究的現(xiàn)象。

“比如我手頭的這些案子，以前總覺得工作要盡快完成，案件由領導把關，現(xiàn)在就不一樣了，要求更高、責任更重?！币晃换鶎臃ü傧蛘{(diào)研組介紹，如今辦理案件時，他每次簽字前都要把卷宗再細細看一遍，一直都在琢磨、調(diào)整、優(yōu)化工作思路。

此外，貴州還在試點推行免除法外責任，建立了法官職業(yè)保障制度，明確只要不是法官枉法裁判，而是處于本身業(yè)務素質(zhì)等原因發(fā)生的錯案，不追究其法官責任，保障了法官依法獨立公正辦案。

數(shù)字的背后，是責任心態(tài)的變化。

在上述制度的激勵下，遵義市匯川區(qū)人民法院2015年共受理各類案件7554件。

委員們認為，應該在推進放權改革中進一步加強法律程序內(nèi)的監(jiān)督。充分發(fā)揮二審、再審程序的糾錯功能；積極發(fā)揮當事人和律師的制約作用，實現(xiàn)訴訟權利對審判權力的制約。要強調(diào)綜合發(fā)揮審判組織的功能，在推行專業(yè)化審判的同時，進一步加強法官會議制度的制約力度,注重發(fā)揮審判委員會總結審判經(jīng)驗、統(tǒng)一法律適用的職能。

員額制改革：

把住司法人員的“入口”和“出口”

司法的公正、廉潔和高效,離不開一支高素質(zhì)的司法隊伍。建立和完善司法人員分類管理制度,是此次司法體制改革的一大“重頭戲”。

“要從制度上保證建立職業(yè)化、專業(yè)化的刑事法官正規(guī)軍。”全國政協(xié)委員黃爾梅說。黃爾梅還有一個身份：中國法官協(xié)會副會長、中國女法官協(xié)會會長。她認為，通過嚴格的遴選程序，選出最優(yōu)秀的法官、檢察官，讓他們更專注辦案，以確保辦案質(zhì)量，從而提升司法公信力。

這個觀點得到全國政協(xié)委員汪利民的認同。汪利民認為，“員額制”改革是司法體制改革的一項重點內(nèi)容。他舉例說，中部某省16個中級法院共有334個內(nèi)設機構，其中審判執(zhí)行部門166個，行政事務部門168個。法院在職人員的40%左右在行政事務部門。

汪利民說，法官的職業(yè)發(fā)展主要是依靠提高行政職務，這樣的結果是優(yōu)秀法官不斷走向領導崗位，優(yōu)質(zhì)司法資源不斷從審判一線流失，出現(xiàn)“提拔一位法院領導，減少一位辦案法官”的現(xiàn)象。

委員們的擔憂不無道理。貴州高級法院向調(diào)研組提供的數(shù)據(jù)顯示：貴州省三級法院現(xiàn)有5587名法官，按照司法體制改革試點方案需要分流2256人，分流比例達到了40.36%，未入額人員面臨較大的待遇和心理落差。

為此，貴州等地探索符合司法規(guī)律的員額制，以案定員。通過對辦案數(shù)量和辦案人力成本進行科學測算，綜合考慮轄區(qū)面積、經(jīng)濟發(fā)展狀況、常住人口數(shù)量、當?shù)剞r(nóng)民組結構、法官素養(yǎng)結構等因素，科學計算法官員額，合理確定法官、法官助理、書記員之間的科學比例，破解了“案多人少”的難題。

員額制建立的同時，也伴隨著退出機制的完善。

“員額制不是終身制，入額后每年定期進行考核，不能勝任崗位工作的，或有廉政作風等問題的，退出員額?！辟F州法院工作人員向調(diào)研組介紹說。

對此，全國政協(xié)委員倪邦文認為，加強對青年法官的培訓，加快完善司法權運行體制，建立合理的職業(yè)考核機制、晉升機制和職務保障制度，使青年法官能夠在良好的職業(yè)保障環(huán)境中安心工作，有合理的職業(yè)發(fā)展通道和職業(yè)安全保障。

委員們認為，員額制改革是一項全新的改革舉措，是著眼長遠的基礎性工作。隨著配套改革的出臺，員額制改革成效將會更加明顯。

調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，除了人才分流之外，法院等司法機關還面臨著司法輔助人員如何“招得來、用得好、留得住、起作用”的問題?！澳壳八痉ㄝo助人員數(shù)量不足、流動性大，購買社會服務缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)定；同時，司法輔助人員的作用定位不清晰、職業(yè)前景不明確、人員管理不科學也對進一步推進改革帶來了挑戰(zhàn)?！比珖f(xié)社會和法制委員會在其調(diào)研報告中表示。

委員們認為，要把握好各類司法人員的“入口”和“出口”。建議探索實行限權法官制度，并依法提供統(tǒng)一的職業(yè)保障；盡快建立司法行政人員與法官或檢察官、司法輔助人員的相互轉任通道，同時明確工資待遇對照關系、職務等級的評定規(guī)則，允許符合條件的不同身份人員自愿選擇轉任。

權力清單：

內(nèi)外監(jiān)督把權力曬在陽光下

落實司法責任制改革放權后，在保證檢察官、法官依法獨立行使權力的前提下，對權力實施有效的監(jiān)督制約成為關鍵一環(huán)。

2016年9月28日，調(diào)研組在調(diào)研期間得知，江蘇省試點司改以來，依據(jù)“誰辦案誰負責”原則，為法官們制定了“責任清單”，明確院庭長審判管理和監(jiān)督活動必須控制在職責和權限范圍內(nèi)進行。

在規(guī)范院長、庭長審判管理和監(jiān)督職責方面，江蘇實現(xiàn)了切實厘清審判權與審判監(jiān)督權、審判管理權的界限與關系。如建立院、庭長權力清單，以公開透明、全程留痕改進監(jiān)督方式、增強監(jiān)督實效；開發(fā)領導干部插手案件和司法機關內(nèi)部人員過問案件信息登記系統(tǒng)，建立相關記錄、通報和責任追究制度。

“獨立審判不等于孤立審判，有效的監(jiān)督制約還是很有必要的。但一定要明確權限范圍和行使程序，避免把‘監(jiān)督’變成‘干預’?！比珖f(xié)委員、民革河南省委副主委史小紅在肯定江蘇司改的同時，也提出中肯的建議：應區(qū)分行政事務管理和審判事務管理，分設行政院長和審判院長，除對自己擔任審判長審理的案件以及訴訟保全等程序性事項外，院長、庭長一律不應再簽發(fā)任何裁判文書，由合議庭或獨任法官簽發(fā)。

事實上，江蘇省高院也結合工作實際，完善了違法審判責任追究機制。比如，明確追究違法審判責任的7種情形；細化制定法官權力清單，規(guī)定8種情形導致案件按照審判監(jiān)督程序提起再審后被改判的，不得追究法官辦案責任。上述規(guī)定，在保證監(jiān)督效果的同時，也保障了檢察官、法官的權益。

全國政協(xié)委員、民革北京市委副主委湯維建認為，應當強化最高法院對地方各級法院的審判監(jiān)督和指導職能?！巴ㄟ^提審權的行使，改被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，改事后糾錯為提前介入，有助于強化最高法院的司法監(jiān)督和司法統(tǒng)一功能，有助于強化最高法院的司法權威?！?/p>

調(diào)研中，委員們多次聽到一個涉及司改的詞匯：審級監(jiān)督。有專家認為，審級制度在刑事司法體系中具有至關重要的作用，但我國司法學者對其關注卻遠遠不夠。人們多關注于具體制度的研究，如一審程序中的審判方式改革、如何提高二審程序的開庭率、建立死刑復核巡回法庭等，很少有人從宏觀的角度對審級制度進行整體反思。

對此，委員們還建議在司法體制改革推進中應“高度重視審級監(jiān)督，盡可能在訴訟程序內(nèi)和法院系統(tǒng)內(nèi)進行糾錯?！?/p>

司法是社會公正的最后一道防線，也是維護社會穩(wěn)定的重要手段。但是，如果沒有正確的思想引領，缺乏科學的方法，司法體制改革就無法形成合力，甚至寸步難行。調(diào)研組深知，一些地區(qū)在推進司法體制改革過程中，確實遇到了一些突出問題和矛盾，有的問題和矛盾甚至在某種程度上可能制約司法體制改革目標的實現(xiàn)。但調(diào)研組堅信，只要堅持以習近平總書記“讓人民群眾在每一件司法案件中感受到公平正義”的要求為指引，堅持正確的政治方向，鍥而不舍，步履穩(wěn)健，司法體制改革工作必定取得勝利！

風正時濟，任重道遠。司法體制改革在未來幾年里，仍將是全國政協(xié)社會和法制委員會、民革中央持續(xù)關注的話題?！?017年全國兩會期間，全國政協(xié)委員還會提交提案，社法委和民革中央仍將繼續(xù)關注司法體制改革?！比珖f(xié)社會和法制委員會辦公室工作人員向記者表示。