完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政的一個鮮明主題。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！必斦菄抑卫淼幕A(chǔ)和重要支柱，這是在國家治理現(xiàn)代化視域下對財政的一個全新定位。治理中國這樣一個大國需要什么樣的財政？這是新時期財政建設(shè)需要解決的重大課題。

財政的地位和功能超出經(jīng)濟范疇

把財政定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，強調(diào)國家在財政活動中的主體地位，從理論上深化了對財政本質(zhì)的認(rèn)識。財政作為國家通過政治權(quán)力對公共資源進行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高資源配置效率和調(diào)整經(jīng)濟利益關(guān)系的經(jīng)濟屬性，也有體現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)和決策行為的政治屬性?？梢哉f，財政既是一個經(jīng)濟問題，也是一個政治問題，但首先是一個政治問題。

從學(xué)科發(fā)展和理論研究的趨勢來看，財政學(xué)說作為近代國家學(xué)說的組成部分，既是“政治的經(jīng)濟學(xué)”，也是“經(jīng)濟的政治學(xué)”。英國古典經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密曾說：“財政乃庶政之母。有政必有財，財為政之資”。但隨著社會科學(xué)研究的分科化發(fā)展，財政研究的非政治化傾向日益突出。財政研究非政治化的一個理論后果是，西方主流財政學(xué)將財政視為單純的政府經(jīng)濟活動，主要研究政府財政行為對資源配置的經(jīng)濟影響，從而將財政與現(xiàn)實的政治制度、政治過程分割開來，并最終把與財政問題緊密相關(guān)的社會環(huán)境、歷史背景和政治制度從主流財政理論中剝離了出去。對于財政活動得以發(fā)生的政治框架、制度結(jié)構(gòu)以及決策行為的忽略，導(dǎo)致國家這個重要范疇在財政理論研究中消失了，財政成為單純政府經(jīng)濟行為意義上的狹義財政。對財政的這一狹窄定位，使得對財政功能的探討局限于應(yīng)對市場機制所不能解決的公共服務(wù)供給和彌補市場失靈等問題，也導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)政府與市場關(guān)系難以理順、政府層級事權(quán)分割不清、財政管理“碎片化”等現(xiàn)實問題，在理論上則引發(fā)質(zhì)疑甚至否定更好發(fā)揮政府作用等模糊認(rèn)識。

黨的十八屆三中全會《決定》明確財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，強調(diào)科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障，是對財政作為國家治理基礎(chǔ)這一根本地位的堅守。這一重要論斷不但在理論上突破了西方主流財政學(xué)對財政的狹窄限定，深化了對國家在財政活動中主體地位的認(rèn)識，而且在實踐中有利于財政轉(zhuǎn)換功能，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化保駕護航。反過來，也只有從國家在財政活動中的主體地位出發(fā)，才能發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

在國家治理框架內(nèi)加快財政理論創(chuàng)新和制度建設(shè)

完善社會主義市場經(jīng)濟體制，關(guān)鍵是實現(xiàn)市場經(jīng)濟一般運行機制與社會主義制度的有效對接。總結(jié)改革開放以來的實踐經(jīng)驗不難看出，社會主義市場經(jīng)濟在我國不是自發(fā)形成的，而是國家在推進現(xiàn)代化進程中的主動選擇，國家的主動決策和自我調(diào)適在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中始終發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，顯然并非局限于在政府與市場關(guān)系框架內(nèi)發(fā)揮作用，也并非僅僅發(fā)揮提供公共服務(wù)和產(chǎn)品等一般功能，而是承擔(dān)著推進國家治理現(xiàn)代化的制度保障這一重要功能，支撐著實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

黨的十八屆三中全會《決定》強調(diào)要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。我們不能從市場在資源配置中起決定性作用就推導(dǎo)出政府只承擔(dān)補充性作用，而是要實現(xiàn)市場經(jīng)濟一般運行機制與國家宏觀調(diào)控、政府有效治理等中國特色社會主義制度優(yōu)勢的有機結(jié)合和有效對接。當(dāng)然，從實踐來看，這種結(jié)合和對接還有相當(dāng)大的難度，在改革中也仍然存在一些突出矛盾，主要表現(xiàn)為財政的“缺位”“越位”“不到位”等問題。但應(yīng)認(rèn)識到，這些矛盾的存在恰恰說明作為體現(xiàn)國家意志和人民意愿的社會主義財政，不應(yīng)僅僅局限于在政府與市場關(guān)系框架內(nèi)發(fā)揮作用，而應(yīng)在國家治理框架內(nèi)加快財政理論創(chuàng)新和制度建設(shè)。

我國財政理論體系建設(shè)的主要邏輯線索和基本理論層次

從財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一論斷來看，財政作為國家治理體系的重要內(nèi)容和推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要保障，對應(yīng)的是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安等制度保障功能，顯然屬于層級很高、內(nèi)涵很廣的國家治理范疇。從邏輯體系上講，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對應(yīng)的是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、有效提升中國特色社會主義制度的執(zhí)行力和總效果。而政府治理顯然不能等同于國家治理，政府治理對應(yīng)的是更具體的領(lǐng)域，比如在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)?yīng)的是完善社會主義市場經(jīng)濟體制及其所要求的處理好政府與市場關(guān)系。在國家治理的視域中，財政理論思考的是如何通過發(fā)揮財政的基礎(chǔ)作用、通過制度創(chuàng)新和政策設(shè)計，服務(wù)和保障國家發(fā)展的政治意圖、戰(zhàn)略部署和改革方向，理順和規(guī)范國家與社會、政府與市場、中央與地方、人大與政府等重大關(guān)系，有效發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。這應(yīng)是我國財政理論體系建設(shè)的主要邏輯線索。

按照這個主要邏輯線索，我國財政理論體系建設(shè)可分為三個理論層次：一是政治性和功能性的。包括如何提高國家動員、引導(dǎo)全社會經(jīng)濟資源的能力；如何提高服務(wù)國家重大利益關(guān)系調(diào)整和重大改革舉措的資源配置能力；如何提高以有限公共資源實現(xiàn)國家重要目標(biāo)的財政管理能力；如何形成能夠牽動其他領(lǐng)域體制機制改革，實現(xiàn)國家治理制度化、法治化和民主化的制度創(chuàng)新能力。二是制度性和體制性的。包括如何通過財政制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，實現(xiàn)國家汲取、分配公共資源和調(diào)整社會利益格局的制度化、法治化和民主化；如何進一步厘清社會主義市場經(jīng)濟體制下政府的邊界及其工作重點；如何進一步完善能夠有效發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢的政府體制，既保障中央政府在國家改革發(fā)展重大方向、重大原則和重大決策上的主導(dǎo)地位，又充分發(fā)揮地方政府在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品上的主動性和有效性。三是政策性和工具性的。包括如何將財政作為實現(xiàn)國家目標(biāo)的主要手段和工具，重點保障和服務(wù)好國家發(fā)展目標(biāo)和政策重點；如何構(gòu)建良好的財政運行機制，提高財政資金配置和管理效率，調(diào)整收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

大國財政是新形勢下我國財政建設(shè)的方向

當(dāng)前，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，努力實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢，都迫切需要充分發(fā)揮財政對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支柱作用，充分發(fā)展與我國綜合國力和國際影響力相匹配的財政體系和財政能力。在這個基礎(chǔ)上思考新形勢下我國的財政改革實踐和大國財政建設(shè)，我們不難發(fā)現(xiàn)，“大國財政”絕非簡單的財政職能或財政管理意義上的“大財政”，而是有著特殊內(nèi)涵。

大國財政是要從國家在實現(xiàn)民族復(fù)興和謀求長遠(yuǎn)發(fā)展中的主體地位出發(fā)，圍繞財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱所要求的基本功能，探索和推進財政制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，形成與大國治理要求相適應(yīng)的財政體系和財政能力。大國財政要與我國綜合國力相適應(yīng)，與我國作為具有世界影響力的大國相適應(yīng)。大國財政建設(shè)應(yīng)緊緊圍繞我國積極參與全球治理、推動全球治理體系變革的實踐需要，支撐我國更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，更好推進“一帶一路”建設(shè)，在改革創(chuàng)新中實現(xiàn)和平發(fā)展，在和平發(fā)展中謀求世界共贏，在世界共贏中進一步強化我國的大國地位和國際影響力。更為重要的是，國家治理現(xiàn)代化視域下的大國財政建設(shè)，將在統(tǒng)籌考慮我國財政改革發(fā)展歷史路徑、現(xiàn)實基礎(chǔ)和制度模式的基礎(chǔ)上，形成立足中國實踐、總結(jié)中國經(jīng)驗、體現(xiàn)中國特色的財政體系和財政能力，為進一步發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢、更好解決人類發(fā)展所面臨的共同問題作出貢獻。

（作者為東北財經(jīng)大學(xué)副校長）