長遠(yuǎn)看，若有配套舉措跟上，在符合條件的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民將其宅基地及住房按市場價格自由出售，對農(nóng)民、對國家都有好處。

10月10日，國土資源部的一場新聞發(fā)布會介紹了國家五部委文件《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實施意見》。文件包括兩個大眾關(guān)注的熱點(diǎn)事項，一個涉及進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的土地權(quán)益保護(hù)，另一個涉及城市建設(shè)用地如何有序增加。五部委的新文件是對今年早些時候出臺的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》某些條款的具體化。

五部委文件明確，要切實維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，地方政府不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。這項規(guī)定有明確的針對性。多年來，有的地方推行類似“宅基地?fù)Q城市住房、承包地?fù)Q城市社保”的政策，惹出一些麻煩。依筆者調(diào)研所見，如果地方政府能尊重農(nóng)民意愿，并用市場化的辦法實現(xiàn)宅基地權(quán)益的交易，用保護(hù)承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的辦法實現(xiàn)耕地的有序流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民帶著土地權(quán)益進(jìn)城，效果會比較好。但有的地方對農(nóng)民施加了壓力，致使農(nóng)民土地權(quán)益受損。高層明確叫停不當(dāng)做法，有利于城市化健康推進(jìn)。

輿論關(guān)注焦點(diǎn)是農(nóng)民進(jìn)城后，宅基地及住房怎么處置？五部委文件這方面其實并沒有突破。文件允許進(jìn)城落戶人員只在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。我國法律雖然規(guī)定農(nóng)戶在村莊“一戶一宅”，但實踐中農(nóng)戶之間的宅基地交易一直存在，更有農(nóng)戶將宅基地及住房變相交易給非本村村民。硬性規(guī)定農(nóng)民的宅基地只能在村莊內(nèi)部交易，多數(shù)情況下價格會極低，農(nóng)民并沒有交易熱情。我國很多村莊有大量閑置住房，原因就在這里。

筆者傾向于將五部委的此項政策主張看做改革的一個起步性舉措，重點(diǎn)是先明確農(nóng)民宅基地不能因為城市化而被收歸集體或國家。從長遠(yuǎn)看，如果有配套改革舉措跟上，在符合一定條件的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民將其宅基地及住房按市場價格自由出售，對農(nóng)民、對國家都有好處。這樣做才能體現(xiàn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的改革意義。

社會不同界別對土地制度改革有不同要求，總體上期盼改革的尺度再大一些。因為官方與民間之間存在信息結(jié)構(gòu)及價值判斷差異，兩者在一定時期內(nèi)對改革目標(biāo)的設(shè)定也有差異；彌合這種差異是一個漫長的過程。通過充分討論，有利于達(dá)成社會諒解，縮短關(guān)鍵性改革的推出時間。

仍以城市建設(shè)用地供應(yīng)為例，筆者以為改革的空間還比較大。中國城市的建設(shè)用地使用，有總量問題，更有結(jié)構(gòu)問題，后者更為嚴(yán)峻。從城市建設(shè)用地單位面積的GDP產(chǎn)出看，我國城市用地的利用率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，所以短期內(nèi)不能說城市土地不夠用。真正短缺的是城市居民住宅建設(shè)用地，這類土地占城市區(qū)域的比重過小，以致我國城市居民的居住品質(zhì)很差，一些城市樓房價格高過發(fā)達(dá)國家的獨(dú)棟房價格。這對我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有極大負(fù)面影響，可惜社會各界對此認(rèn)識嚴(yán)重不足。解決前一問題主要應(yīng)要靠市場化改革推進(jìn)土地存量的結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決后一問題要適當(dāng)增加住宅用地的定向供應(yīng)，同時統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用，適度推進(jìn)市民的郊區(qū)化居住。

□黨國英（中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）