中央城市工作會(huì)議指出,要尊重城市發(fā)展的規(guī)律。當(dāng)前有關(guān)特大城市的人口規(guī)模如何決定和調(diào)控,有各種觀點(diǎn)和主張,相關(guān)討論中存在很多理論和思想中的模糊地帶,筆者認(rèn)為非常有必要做一些梳理。筆者認(rèn)為,市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制應(yīng)該在調(diào)控城市規(guī)模的進(jìn)程中起決定性作用,政府的作用應(yīng)該是在沒(méi)有價(jià)格機(jī)制的時(shí)候去建立價(jià)格機(jī)制,而在無(wú)法運(yùn)用價(jià)格機(jī)制的領(lǐng)域,再用行政手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。在政策上,應(yīng)該防止政府忽視市場(chǎng)機(jī)制建設(shè),而用行政力量取代市場(chǎng)功能。

一、 價(jià)格機(jī)制應(yīng)該起調(diào)控城市規(guī)模的決定性作用

城市規(guī)模本質(zhì)上是個(gè)企業(yè)和居民的選址問(wèn)題,是經(jīng)濟(jì)主體權(quán)衡利弊的結(jié)果,因此,城市規(guī)模由一個(gè)可以用“DCPSP”來(lái)概括的城市發(fā)展規(guī)律來(lái)決定,這個(gè)規(guī)律由五個(gè)構(gòu)件共同組成:

1、 需求(Demand):企業(yè)選址追求的是利潤(rùn)最大化,個(gè)人選址反映的是對(duì)美好生活的向往,人口向更高的收入、更好的就業(yè)和綜合生活質(zhì)量遷移。

2、 約束(Constraint):企業(yè)和個(gè)人的決策面臨資源與環(huán)境容量約束。

3、 價(jià)格(Price):通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié),城市規(guī)模必然小于容量約束,而不會(huì)突破約束。

4、 供給(Supply):雖然在短期內(nèi)資源環(huán)境的總量是給定的,但是在長(zhǎng)期,資源和環(huán)境的總量可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、以及技術(shù)和管理手段來(lái)增加。換句話說(shuō),城市的承載力不是一個(gè)常數(shù),而是可以在動(dòng)態(tài)過(guò)程中逐步增加的。

5、 政策(Policy):價(jià)格機(jī)制并不是萬(wàn)能的,當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)無(wú)法通過(guò)價(jià)格機(jī)制來(lái)解決的外部性問(wèn)題時(shí),政府職能是減少負(fù)外部性,增加正外部性。

在上述城市發(fā)展規(guī)律中,體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為配置資源的決定性力量,而政府更好地發(fā)揮作用。政府發(fā)揮的作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,通過(guò)政府掌握的技術(shù)和管理手段來(lái)增加供給,比如說(shuō),上海市建設(shè)青草沙水庫(kù)來(lái)增加生活用水供給能力,同時(shí),通過(guò)西電東輸和西氣東輸來(lái)增加能源供給;第二,政府可以在出現(xiàn)環(huán)境污染和交通擁堵的負(fù)外部性問(wèn)題時(shí),通過(guò)政策來(lái)減少負(fù)外部性,比如征收排污費(fèi)和車牌稅,同時(shí),在存在知識(shí)外溢這樣的正外部性的領(lǐng)域,通過(guò)政策來(lái)增加正外部性,比如舉辦公益性的文化活動(dòng)。

在政府發(fā)揮作用的時(shí)候,也需要借助價(jià)格機(jī)制最大化資源配置效率和人民福利。例如,在通過(guò)公共投資來(lái)增加資源總量時(shí),應(yīng)對(duì)資源使用者征收與投資相適應(yīng)的費(fèi)用,比如說(shuō),將建水庫(kù)和輸電的成本體現(xiàn)在水價(jià)和電價(jià)上,這時(shí),才可以讓使用者更有效地利用資源。當(dāng)然,如果政府想在效率基礎(chǔ)上增加平等的目標(biāo),那么,可以對(duì)低收入者進(jìn)行補(bǔ)貼,比如說(shuō)實(shí)施階梯型的水價(jià)和電價(jià)。

此外,在出現(xiàn)外部性問(wèn)題時(shí),需要將市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制與行政手段進(jìn)行最佳的配合。比如說(shuō),在群租現(xiàn)象的管理中,不同環(huán)節(jié)的治理機(jī)制各有不同。有些是有外部性但可以運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來(lái)治理的,比如對(duì)于環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題可以運(yùn)用罰款機(jī)制;有些是有外部性但缺乏價(jià)格機(jī)制的,比如公共安全,這時(shí),對(duì)于在群租房?jī)?nèi)實(shí)施違法活動(dòng)的,可以通過(guò)法律途徑來(lái)治理;而有些是沒(méi)有外部性的,則應(yīng)該交給市場(chǎng)去調(diào)節(jié),比如說(shuō),人均居住面積的大小并不影響其他人,其成本-收益都是由承租人來(lái)承擔(dān)的,這應(yīng)讓市場(chǎng)根據(jù)供求決定,而不應(yīng)是行政干預(yù)的目標(biāo)。而有時(shí),價(jià)格機(jī)制的確失效,需要政府干預(yù)。比如說(shuō),一個(gè)城市的公園到底有多大價(jià)值是很難有市場(chǎng)評(píng)價(jià)的。再比如說(shuō),在涉及到跨代的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)時(shí),對(duì)于未來(lái)的需求,當(dāng)代的政府很難準(zhǔn)確估計(jì)。在這些情況下,行政手段仍然是價(jià)格機(jī)制的補(bǔ)充。

二、 用行政手段控制城市規(guī)模弊大于利

根據(jù)以上規(guī)律和原則,在城市規(guī)模的決定這一問(wèn)題上,有兩個(gè)思維誤區(qū)長(zhǎng)期影響著政策制定:

第一,人為地設(shè)定城市的“承載力”缺乏理論基礎(chǔ)。事實(shí)上,這個(gè)“承載力”如果是指環(huán)境資源總量,那么,在長(zhǎng)期,它是動(dòng)態(tài)可變的,而在短期,如果存在市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制,承載力是不可能被突破的。因此,在理論上,不存在以“承載力”為由的控制城市規(guī)模政策,在國(guó)際上也沒(méi)有人為設(shè)定城市承載力的先例。

第二,在市場(chǎng)和政府之間是可以有明確的理論來(lái)劃分邊界的。在市場(chǎng)能夠發(fā)揮其配置資源的決定性力量的時(shí)候,政府不應(yīng)用行政力量取代市場(chǎng)。因此,在國(guó)際上沒(méi)有直接運(yùn)用行政手段來(lái)管制國(guó)內(nèi)跨地區(qū)人口流動(dòng)的先例,也沒(méi)有人為規(guī)定人均居住面積的先例。

如果不充分認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展的客觀規(guī)律,不重視價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)作用,那就會(huì)給政府工作帶來(lái)巨大的困惑,甚至出現(xiàn)事與愿違、事倍功半的結(jié)果。

在規(guī)劃城市未來(lái)人口和空間的時(shí)候,如果住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的增長(zhǎng)跟不上人口的實(shí)際增長(zhǎng),那么,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將出現(xiàn)價(jià)格調(diào)節(jié)供求的結(jié)果。在住房市場(chǎng)上,如果住房供應(yīng)不足,房?jī)r(jià)上行壓力將始終存在。而在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面,由于缺乏價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用,那么,在出現(xiàn)短缺的時(shí)候,就可能不得不用行政手段來(lái)強(qiáng)制平衡,引發(fā)群眾不滿。因此,特大城市必須要科學(xué)地預(yù)測(cè)人口增長(zhǎng)趨勢(shì),避免在未來(lái)出現(xiàn)更嚴(yán)重的城市病,以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短缺。事實(shí)上,在過(guò)去的歷史上,曾反復(fù)出現(xiàn)政府規(guī)劃的城市規(guī)模被突破。更重要的是,當(dāng)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)按規(guī)劃人口來(lái)投資建設(shè)的時(shí)候,事后的城市病在本質(zhì)上是供給不足的問(wèn)題,而不是需求過(guò)多的問(wèn)題。

如果對(duì)城市人口規(guī)模采取行政性的管制政策,必然出現(xiàn)對(duì)常住人口出現(xiàn)差別化的對(duì)待,尤其是在公共服務(wù)方面,而這又與公共服務(wù)覆蓋常住人口的改革趨勢(shì)相違背。公共服務(wù)的作用原本是要縮小人們由收入差距帶來(lái)的福利差距,但如果將公共服務(wù)與戶籍掛鉤,而戶籍門檻又與技能掛鉤,那么,公共服務(wù)的覆蓋對(duì)象并不是城市中最低收入群體,其作用反而是在擴(kuò)大常住人口的實(shí)際福利差距。同時(shí),對(duì)于低技能者設(shè)定更高的落戶門檻,必然導(dǎo)致這部分勞動(dòng)力的供給不足,結(jié)果導(dǎo)致其短缺或勞動(dòng)成本上升。

三、 實(shí)施市場(chǎng)主導(dǎo)的城市規(guī)模管理政策

根據(jù)以上分析,如果要讓城市實(shí)現(xiàn)發(fā)展、綠色、共享等幾個(gè)目標(biāo),在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境宜居和社會(huì)和諧之間尋求共贏,那么,建議相應(yīng)采取以下幾個(gè)方面的政策組合:

第一,進(jìn)一步引入價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供求平衡。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資成本,應(yīng)該用價(jià)格機(jī)制讓享用者付費(fèi),這樣,價(jià)格本身就會(huì)反映在城市居住的成本,從而影響一個(gè)人是否進(jìn)入特大城市的決策。

第二,對(duì)于城市發(fā)展中的外部性問(wèn)題,應(yīng)運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)。針對(duì)生產(chǎn)和生活中存在的正、負(fù)兩方面的外部性,合理設(shè)計(jì)價(jià)格機(jī)制,可以將社會(huì)的環(huán)境、擁堵等成本分?jǐn)偨o造成這些問(wèn)題的個(gè)體,同樣,也可以讓產(chǎn)生社會(huì)正效應(yīng)的個(gè)體得到更高的收入。這些價(jià)格機(jī)制也可以影響不同類型的行為的發(fā)生,進(jìn)而影響個(gè)人或企業(yè)的選址決策。政策上如果不能用價(jià)格機(jī)制來(lái)讓實(shí)施外部性行為的主體承擔(dān)成本,那么,在本質(zhì)上,這就形成了相關(guān)行為人的特權(quán),與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則是不符的。

第三,在價(jià)格機(jī)制發(fā)揮決定性作用的同時(shí),對(duì)于城市規(guī)劃中涉及到難以有價(jià)格機(jī)制的環(huán)節(jié),比如綠地的面積和布局,又比如建筑物的容積率,應(yīng)多方引入科學(xué)研究和專家意見(jiàn),同時(shí),借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),提高規(guī)劃的科學(xué)性和先進(jìn)性。城市規(guī)劃應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多方面因素,讓規(guī)劃跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。

第四,基于分享理念,實(shí)施對(duì)于合法就業(yè)的常住人口公共服務(wù)均等化。一個(gè)人能夠在一個(gè)城市就業(yè),本身就是各種生產(chǎn)要素市場(chǎng)綜合作用的結(jié)果,反映了城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的就業(yè)需求。國(guó)際上的普遍做法是,合法就業(yè)人口是城市的貢獻(xiàn)者,因此需要對(duì)等地享受公共服務(wù)。即使對(duì)于外國(guó)人,只要能夠拿到工作許可,也同樣享受基本的公共服務(wù)。從長(zhǎng)期來(lái)看,所有常住人口(特別是其中事實(shí)上長(zhǎng)期居住的人口)是城市發(fā)展的人力資源,應(yīng)得到平等的公共服務(wù),并成為提升城市人力資源戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)象。

(作者系民建上海交通大學(xué)委員會(huì)會(huì)員、民建市委經(jīng)濟(jì)研究委員會(huì)主任、上海交通大學(xué)特聘教授、上海交通大學(xué)中國(guó)發(fā)展研究中心主任。)