在立法法修改之前，除了省級之外，地方立法權(quán)僅為省會城市、經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市等少數(shù)城市所有。出于根據(jù)地方實際因地制宜的渴望，地方立法權(quán)曾經(jīng)讓不少地區(qū)十數(shù)年夢寐以求。如今，地方立法權(quán)已經(jīng)下放一周年，這項由黨的十八屆三中、四中全會提出的重大改革，其改革紅利在各地如何兌現(xiàn)？面對從未擁有過的新權(quán)力，各地又是否有能力接得??？

各地以穩(wěn)健為主

日前，湖北宜昌市人大正式表決通過了《宜昌市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》，這是宜昌市人大常委會第一個年度立法計劃，確定《宜昌市城區(qū)公共綠地保護條例》《宜昌市城區(qū)臨街建筑物外立面管理條例》為首批地方立法項目。按照立法法和湖北省人大常委會的決定，宜昌等12個設(shè)區(qū)的市和自治州人大及其常委會自2016年1月1日起，開始制定地方性法規(guī)。

“有所立，有所不立。” 宜昌市人大常委會常務(wù)副主任張建一說，“要通盤考慮成熟度、可行性、立法時機、社會影響、社會效果以及立法能力等各方面因素?！?/p>

除了宜昌，去年8月廣東佛山市人大向社會公布的立法計劃中，也是歷史文化街區(qū)和歷史建筑等城市建筑管理領(lǐng)域最早分享到了立法體制改革的紅利。此外，海南三亞、江蘇鎮(zhèn)江、浙江溫州等地通過的地方性法規(guī)都涉及環(huán)境保護或市政管理。

多地選擇在類似領(lǐng)域打響“立法第一槍”并非偶然，去年的立法法修改將設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”。事實上，由于這一限定中使用了“等”的不完全列舉的表述，多地曾對地方立法權(quán)是否僅限于法律列舉的三個領(lǐng)域表達過自己的意見。

專家表示，立法之所以要將地方立法權(quán)限定在三個領(lǐng)域之內(nèi)，本身也有防止地方出現(xiàn)“一放就亂”的濫用立法權(quán)現(xiàn)象。因此，就不難理解為何多地試水地方立法權(quán)時格外慎重。

立法人才緊缺

截至今年1月31日，全國27個省、自治區(qū)中，已有24個省、自治區(qū)作出批準設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的時間的決定。其中最早的是安徽省人大常委會，在立法法修改僅兩個月后的2015年5月21日就率先批準。

各省、自治區(qū)的批準工作有的采取分批批準，有的則采取一次性批準。目前，在新賦予地方立法權(quán)的271個地方中，已確定可以開始制定地方性法規(guī)時間的209個，占77.1%；尚未確定的62個，占22.9%；廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市4個不設(shè)區(qū)的地級市已全部批準確定；黑龍江、青海、新疆3個省、自治區(qū)還在調(diào)研評估中。

除原來49個享有地方立法權(quán)的較大的市外，237個設(shè)區(qū)的市和4個地級市過去大多沒有法制委、法工委，有的設(shè)有法制委、法工委也主要是從事內(nèi)務(wù)司法工作，而從來沒有地方立法經(jīng)驗。這就導致地方立法權(quán)下放之后，各地出現(xiàn)了一些立法能力與之不相適應(yīng)的問題。

據(jù)統(tǒng)計，31個省級人大常委會法工委中，大多數(shù)未滿編。原49個較大的市常委會法工委中，多數(shù)也未滿編，其中人數(shù)最多的深圳為14人，而最少的僅有3人。因而，對于新獲得立法權(quán)的其他設(shè)區(qū)的市來說，壓力會更大。

全國人大常委會法工委主任李適時認為，所有設(shè)區(qū)的市、自治州行使立法權(quán)后，各省、自治區(qū)人大法制委、常委會法工委的工作量也將明顯加大，“無論是法規(guī)批準、備案審查，還是工作指導、人員培訓，都將面臨過去從未有過的壓力，必須未雨綢繆、早作打算?！?/p>

據(jù)了解，目前許多立法“新兵”，雖已參加了立法培訓班，但對制定地方性法規(guī)從何入手、立法程序之間如何操作銜接、法律文件的起草和格式要求等，都感到“知易行難”，還需更多時間理解消化。

對此，不少地方都提出建議，加強立法工作隊伍的專業(yè)培訓，實現(xiàn)立法培訓工作常態(tài)化。也有的建議全國人大常委會法工委加強與地方的聯(lián)系，不斷提升地方人大立法工作的能力和水平。

守住維護法制統(tǒng)一的底線

2015年9月，“第二十一次全國地方立法研討會”在廣東廣州召開。不同以往的是，作為立法法修改下放地方立法權(quán)后的第一次專題研討，張德江委員長親自出席并講話。

如此之高的規(guī)格，超乎了當時來自全國各地與會代表的意料。在分組討論會上，共有200余人作了發(fā)言。發(fā)言人數(shù)之多、研討交流之深，居歷次研討會之首。

這次會議召開正值地方立法權(quán)下放半年之際，各地的經(jīng)驗和困惑也逐漸浮現(xiàn)出來。研討會上，關(guān)注度較高的問題除了立法人才緊缺、立法能力急需盡快提高之外，對于立法法本身的解釋也成了一個熱點。例如，限定地方立法權(quán)范圍的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”該怎樣解讀？

對此，全國人大法律委在立法法修正案草案審議結(jié)果報告中對此作了專門說明：“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等?！?/p>

立法法修改后也出現(xiàn)了一些新情況，包括地方立法主體大幅度增加、規(guī)章制定主體同等數(shù)量增加，但新增地方立法主體立法經(jīng)驗不足。不僅如此，省、自治區(qū)本身地方立法任務(wù)越來越重的同時，還要承擔大量設(shè)區(qū)的市立法的合法性審查任務(wù)。

因此，全國人大法律委主任委員喬曉陽在閉幕時的即席講話上，特別強調(diào)地方立法要守住維護法制統(tǒng)一的底線。

“不抵觸?！眴虝躁柋硎緩钠毡槭谟璧胤搅⒎?quán)一開始就要堅持這個原則。他說，地方立法把握不抵觸原則，要做到：一是以憲法為依據(jù)，不得同憲法相抵觸；二是要與國家立法保持一致，不得違反上位法；三是不得超越法定權(quán)限立法，“地方立法還要注意防止地方保護主義和部門利益法制化，這是與法治格格不入的”。