即將于2016年3月5日召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議，將審議《中華人民共和國(guó)慈善法(草案)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)慈善法）。

繼慈善法“開(kāi)門(mén)立法”之后，將其提交全國(guó)人代會(huì)審議，與《立法法》等基礎(chǔ)性法律同等對(duì)待，是立法機(jī)關(guān)的又一個(gè)重要舉措。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)有意將慈善法的立法過(guò)程，打造為公開(kāi)立法、民主立法的典型樣本，供后來(lái)立法參考。

為何選擇慈善法？進(jìn)入人代會(huì)立法程序的法律，和其他法律相比，需要通過(guò)哪些特殊的“關(guān)卡”？近日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此做出了解釋。

為什么“上大會(huì)”的是慈善法草案？

實(shí)際上，盡管大部分現(xiàn)行法律都是由全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)——常委會(huì)負(fù)責(zé)制定的，但真正的最高立法機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)。

根據(jù)立法法的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改“刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，其常委會(huì)則制定和修改除此以外的其他法律。

盡管沒(méi)有更詳細(xì)的闡釋?zhuān)壳傲⒎C(jī)關(guān)的通識(shí)是，涉及最高立法機(jī)關(guān)本身權(quán)力組織和結(jié)構(gòu)的法律，如全國(guó)人大組織法，還有涉及多數(shù)人切身利益的基本法，如物權(quán)法，應(yīng)當(dāng)由代表大會(huì)制定。但對(duì)這些基本法律的補(bǔ)充修改，也可以通過(guò)常委會(huì)進(jìn)行，例如去年剛剛通過(guò)的刑法修正案九。

“對(duì)哪些法律必須上代表大會(huì)審議，哪些法律可以由常委會(huì)制定，法律沒(méi)有做嚴(yán)格界定?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委原副主任闞珂解釋說(shuō)，“一個(gè)考慮是代表大會(huì)每年只召開(kāi)一次，如果對(duì)立法權(quán)限制過(guò)多，有的立法可能就要等一年，從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)說(shuō)就可能導(dǎo)致問(wèn)題?！?/p>

那么，慈善法草案是怎么被選中的呢？

“一個(gè)考慮是要貫徹黨的三中和四中全會(huì)精神，其中提出發(fā)揮全國(guó)人大代表的立法主體作用；第二是‘上會(huì)’能夠廣泛發(fā)揮民智，凝聚共識(shí)，”闞珂說(shuō)，“這回的慈善法正好是一部老百姓比較關(guān)心的法律，通過(guò)讓更多人了解、參加立法過(guò)程，讓代表能夠聽(tīng)到方方面面意見(jiàn)，把意見(jiàn)帶上來(lái)審議，以真正發(fā)揚(yáng)民主，有利于制定質(zhì)量高的法律，也便于貫徹實(shí)施。”

他還表示，慈善法草案中的具體規(guī)范，與合同法、企業(yè)所得稅法等很多法有聯(lián)系，甚至有一定補(bǔ)充，而其中某些法律正是全國(guó)人民代表大會(huì)所制定的，從效力規(guī)范上來(lái)說(shuō)，同一層級(jí)的立法進(jìn)行修改也更為協(xié)調(diào)。

“上大會(huì)”的法有什么特殊待遇？

去年搶先一步“上大會(huì)”的立法法，作為“管法的法”對(duì)其后來(lái)者要遵循的規(guī)矩作出了規(guī)定。今年的慈善法草案，正是在去年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，遵循新的要求，秉持“開(kāi)門(mén)立法”的精神，一步步走到了大會(huì)前。

根據(jù)法律規(guī)定，由大會(huì)制定的法律，必須在大會(huì)召開(kāi)一個(gè)月前將草案發(fā)給代表，以便提前了解，收集意見(jiàn)。

2016年1月11日，是慈善法草案二審稿修改稿全文上網(wǎng)，向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)的日子。闞珂告訴記者，自去年12月底全國(guó)人大常委會(huì)常委會(huì)通過(guò)議案，決定將慈善法草案提交大會(huì)審議以來(lái)，法工委就陷入了馬不停蹄的忙碌之中。內(nèi)部要求，在二審稿修改稿上網(wǎng)的同一天，發(fā)給近3000名全國(guó)人大代表的紙版函件必須全部寄出，為了達(dá)到這個(gè)要求，法工委不得不加派人手裝袋，一直加班到晚上才全部完成。

當(dāng)天，中國(guó)人大網(wǎng)還開(kāi)放了面向代表的服務(wù)專(zhuān)區(qū)，代表憑密碼登錄進(jìn)入后，可以看到包含全國(guó)人大法律委員會(huì)修改意見(jiàn)和說(shuō)明的慈善法草案，換言之，等不及紙版的可以先睹電子版為快。

同一時(shí)期，法工委邀請(qǐng)了全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)人大的法制委或其常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)的代表到北京，召開(kāi)了專(zhuān)門(mén)的草案解讀會(huì)議，中央軍委政治工作部和全國(guó)臺(tái)聯(lián)的代表也出席。會(huì)上不僅解讀了草案，還對(duì)如何組織、聽(tīng)取代表意見(jiàn)、如何收集反饋進(jìn)行了說(shuō)明。

就慈善法本身而言，這樣的過(guò)程并不令人意外。作為“開(kāi)門(mén)立法”的表率，慈善法草案的立法過(guò)程一直保持著與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、各行政機(jī)關(guān)、各地政府、社會(huì)組織的密切互動(dòng)，僅在2014年就收集了7個(gè)民間草案樣稿，召開(kāi)多方參與的數(shù)十次立法研討會(huì)，在兩次審議期間也搜集了數(shù)千條社會(huì)意見(jiàn)。

但作為立法法大修以來(lái)的第一次大型“演練”，慈善法草案的初次上大會(huì)仍具有不可替代的意義。

闞珂說(shuō)，雖臨近大會(huì)召開(kāi)，各界意見(jiàn)仍在不斷反饋回來(lái)，其間涉及不少關(guān)鍵問(wèn)題，法工委也仍在逐條研究修改。

直到它在大會(huì)上公開(kāi)亮相前為止，沒(méi)有人能準(zhǔn)確預(yù)言或一錘定音，最后的慈善法會(huì)是什么樣的面貌，這，或許就是民主立法真正的魅力所在。