中國地方債風(fēng)險(xiǎn)有多大(市場觀察)

　　總量低于警戒線 問責(zé)機(jī)制須加強(qiáng)

　　今年以來，中國對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，同時(shí)明確了債務(wù)警戒線，管理效果凸顯。財(cái)政部部長樓繼偉日前透露，2015年地方政府債務(wù)總體上風(fēng)險(xiǎn)可控。有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，按照當(dāng)前的管理方式，2016年我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍將可控，各省級地方政府債務(wù)率明顯加重的可能性整體較低，但部分區(qū)域仍將面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。

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　　對于去年中國地方債情況，據(jù)全國人大常委會專題調(diào)研組的報(bào)告，從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，2014年末全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元中，省級、市級和縣級(含鄉(xiāng)鎮(zhèn))分別占比為14%、42%和44%。從舉借主體看，主要是融資平臺、政府部門和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位及國有企業(yè)。從借款來源看，主要是銀行貸款、BT等應(yīng)付款、地方政府債券、企業(yè)債券、信托、中期票據(jù)和短期融資券等。從債務(wù)期限看，2015年至2017年到期的占54%，2018年及以后年度到期的占40%，以前年度逾期債務(wù)占6%。

　　借的錢主要投向了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以及改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面。

　　今年是中國地方債管理頗有成效的一年，樓繼偉介紹，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，國務(wù)院確定了2015年地方政府債務(wù)限額16萬億元，債務(wù)率為86%，低于100%的警戒線。樓繼偉稱，對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，是建立地方政府債務(wù)規(guī)?？刂崎L效機(jī)制的重要舉措，有利于充分發(fā)揮各級人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督作用。

　　今年中國還將地方政府債券置換存量債務(wù)額度增至3.2萬億元，實(shí)現(xiàn)了對當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右。

　　“今年發(fā)行了6000億元新增地方政府債券，此舉有利于‘穩(wěn)增長’；將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理；完善了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制；加強(qiáng)對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管?！睒抢^偉總結(jié)說。

　　局部風(fēng)險(xiǎn)仍需防范

　　雖然總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但專家指出，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)下行壓力大，地方土地出讓收入持續(xù)下滑，償債能力下降，個別地區(qū)債務(wù)存在發(fā)生局部風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

　　統(tǒng)計(jì)顯示，目前有多個省份的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率接近風(fēng)險(xiǎn)警戒線。從已披露數(shù)據(jù)的10個省(區(qū)、市)來看，2015年年末浙江省以9188.3億元的債務(wù)限額居于首位，僅隨其后的是貴州省。

　　事實(shí)上，規(guī)范地方政府債務(wù)管理并非易事。樓繼偉說，地方政府違規(guī)舉債、變相舉債仍有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。比如，一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或?yàn)槠髽I(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾等；個別金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)為地方政府違規(guī)舉債提供支持，并要求政府進(jìn)行擔(dān)保?！懊鞴砂祩钡茸兿嗯e債行為時(shí)有發(fā)生。

　　此外，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制任務(wù)艱巨。

　　四項(xiàng)措施筑“防火墻”

　　當(dāng)前，我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制還不夠健全。此外，目前針對債務(wù)結(jié)構(gòu)和比例的指標(biāo)少，不能全面反映各地債務(wù)實(shí)際償還能力。

　　為進(jìn)一步防范風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部欲再筑4道“防火墻”。據(jù)了解，這些措施包括：規(guī)?？刂?，督促地方政府落實(shí)限額管理，地方政府的債務(wù)余額不得突破已經(jīng)批準(zhǔn)的限額；落實(shí)償貸責(zé)任，督促地方政府統(tǒng)籌預(yù)算資金，償還政府存量債務(wù)，必要時(shí)可處置政府資產(chǎn)；發(fā)行地方政府債券，置換到期債務(wù)，降低利息負(fù)擔(dān)，緩解當(dāng)期的償債風(fēng)險(xiǎn)；鼓勵地方將有收入來源的項(xiàng)目通過政府和社會資本合作的模式進(jìn)行改造。

　　全國人大提出，要建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，明確各級地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)，政府擔(dān)保僅限于依法對外債轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保，其他任何形式的債務(wù)或擔(dān)保舉債都屬于違法；按照國家“十三五”規(guī)劃安排和宏觀調(diào)控需要，考慮東、中、西部地區(qū)實(shí)際，因地制宜地制定地方政府債務(wù)長期規(guī)劃并安排新增債務(wù)，避免一刀切。

　　此外，全國人大還建議，地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，必要時(shí)可參照“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式，由上級財(cái)政接管下級財(cái)政，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。