《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：優(yōu)化勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置，完善市場(chǎng)評(píng)價(jià)要素貢獻(xiàn)并按貢獻(xiàn)分配的機(jī)制。這是自2002年中共十六大確立按生產(chǎn)要素貢獻(xiàn)分配原則以來(lái)，為進(jìn)一步深化分配制度改革提出的新任務(wù)和新要求。一方面進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要完善市場(chǎng)評(píng)價(jià)要素貢獻(xiàn)并按貢獻(xiàn)分配的機(jī)制，另一方面在前述四種要素中又增加了土地這一重要的生產(chǎn)要素。

改革開放以來(lái)，我國(guó)相繼建立起了勞動(dòng)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)和職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，雖然從總體來(lái)看，這些要素市場(chǎng)還很不完善，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、壟斷行業(yè)和非壟斷行業(yè)之間、不同所有制經(jīng)濟(jì)成分之間還存在不同程度的不公平競(jìng)爭(zhēng)，政府和政策對(duì)要素市場(chǎng)的不正當(dāng)干預(yù)還時(shí)有發(fā)生，但這些要素市場(chǎng)的形成，畢竟為勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間和不同所有制經(jīng)濟(jì)成分之間的流動(dòng)創(chuàng)造了一定條件，從而在一定程度上促進(jìn)了這些生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的實(shí)現(xiàn)。

相對(duì)于上述要素市場(chǎng)的形成和發(fā)展，我國(guó)土地市場(chǎng)的建設(shè)則嚴(yán)重滯后，可以說(shuō)至今尚未形成完整的公平競(jìng)爭(zhēng)有序土地市場(chǎng)。

首先，我國(guó)目前尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。我國(guó)的《土地管理法》規(guī)定，任何個(gè)人和單位搞建設(shè)（農(nóng)村居民自住房除外）都必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，而農(nóng)村土地只有征收為國(guó)有土地才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，政府成為城市建設(shè)用地的獨(dú)家壟斷賣方，這就排除了農(nóng)村集體土地（包括建設(shè)用地）直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)的權(quán)利，從而排除了作為農(nóng)村集體土地所有者的廣大農(nóng)民公平分享工業(yè)化和城市化帶來(lái)的土地增值的可能。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心某課題組估計(jì)，農(nóng)村127萬(wàn)億凈資產(chǎn)中，土地資產(chǎn)88.81萬(wàn)億，占了近70%，但農(nóng)民卻在端著金飯碗要飯。近10年政府從低價(jià)征收高價(jià)拍賣得到的15萬(wàn)億的土地出讓金中，至少一半來(lái)自農(nóng)民土地凈收益。

其次，土地資源配置基本上采用的是計(jì)劃行政手段。中央政府對(duì)全國(guó)新增建設(shè)用地的供給完全采用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)配置資源的手段，由于各地區(qū)人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，中央政府每年下達(dá)給地方政府的建設(shè)用地指標(biāo)基本上不能滿足地方政府實(shí)際的用地需要。另一方面，城市地方政府又往往把大量的建設(shè)用地低價(jià)甚至零地價(jià)分配給工業(yè)企業(yè)，只把較少的土地通過(guò)招拍掛投入房地產(chǎn)市場(chǎng)，以至于工業(yè)用地和城市住宅用地比例嚴(yán)重失調(diào)，城市房?jī)r(jià)居高不下，助長(zhǎng)了房地產(chǎn)投機(jī)行為，人為抬高了農(nóng)民工進(jìn)城落戶和遷徙人口定居的門檻。

第三，農(nóng)村的宅基地不能擔(dān)保抵押，亦不能出租轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員之外的用戶，大量興建在集體建設(shè)用地上的住房被當(dāng)做“小產(chǎn)權(quán)房”禁止向城鎮(zhèn)居民銷售，這就堵塞了農(nóng)民獲取土地財(cái)產(chǎn)收入的渠道。

第四，禁止農(nóng)地所有權(quán)和承包權(quán)流轉(zhuǎn)，只允許農(nóng)村承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)城落戶的農(nóng)民沒有農(nóng)地退出機(jī)制，這就限制了農(nóng)地集中的進(jìn)程，阻礙了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，從而最終影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

總之，由于我國(guó)目前土地市場(chǎng)的殘缺不全，土地在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中所做的貢獻(xiàn)無(wú)法通過(guò)土地市場(chǎng)得到客觀公平的評(píng)價(jià)，從而一方面使得作為城市建設(shè)用地獨(dú)家壟斷賣方的政府和土地開發(fā)商以及擁有多處房產(chǎn)的城市居民獲得較多的土地增值收益，另一方面使得廣大農(nóng)村集體土地所有制成員不能獲得合理的土地財(cái)產(chǎn)收入權(quán)，不能在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)，致使城鄉(xiāng)居民的收入差距難以從根本上縮小。

深化土地制度改革的指導(dǎo)思想是讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用，縮小征地范圍和數(shù)量，擴(kuò)大農(nóng)村集體土地入市的規(guī)模，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，讓小產(chǎn)權(quán)房合法化，允許農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，建立進(jìn)城落戶農(nóng)民土地退出機(jī)制。

筆者建議，在“十三五”規(guī)劃期間按如下步驟逐步建立和放開城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)：首先，允許原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)；其次是允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)；第三，允許舊村改造、新村規(guī)劃以及村村合并節(jié)省的宅基地與公共設(shè)施用地進(jìn)入市場(chǎng)；第四，允許城中村的宅基地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接進(jìn)入市場(chǎng)，在不改變集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上完成城中村的改造；第五，允許列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，如果按照規(guī)劃是用于非公共利益，可以直接按轉(zhuǎn)變用途后的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。

通過(guò)以上五個(gè)環(huán)節(jié)的改革，就有望在“十三五”規(guī)劃期間使我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)基本形成，從而為廣大農(nóng)村集體土地所有制成員按土地貢獻(xiàn)參與分配建立有效的市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（作者系全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授、主任）