全面規(guī)劃 科學部署

　　開創(chuàng)水土流失防治新局面

　　——《全國水土保持規(guī)劃（2015-2030年）》解讀

　　水利部水土保持司 司長/教高 劉震

　　近日，經(jīng)李克強總理簽批，國務院正式批復同意《全國水土保持規(guī)劃（2015－2030年）》，這是我國水土流失防治進程中的一個重要里程碑。這部規(guī)劃是我國首部獲得批復的國家級水土保持規(guī)劃，是今后一個時期我國水土保持工作的發(fā)展藍圖和重要依據(jù)，也是貫徹落實國家生態(tài)文明建設總體要求的行動指南。為了大家能夠較好地了解規(guī)劃，現(xiàn)就規(guī)劃的主要內(nèi)容做一解讀。

　　解讀一：規(guī)劃出臺的背景與過程

　　我國是世界上水土流失最為嚴重的國家之一，水土流失面廣量大，侵蝕嚴重。據(jù)第一次全國水利普查成果，我國現(xiàn)有水土流失面積294.91萬平方公里，占國土總面積的30.72%。同時，大規(guī)模開發(fā)建設導致的人為水土流失問題仍十分突出。嚴重的水土流失，是我國生態(tài)惡化的集中反映，威脅國家生態(tài)安全、飲水安全、防洪安全和糧食安全，制約山丘區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，影響全面小康社會建設進程。

　　黨中央、國務院歷來高度重視水土保持工作，把水土保持放在山區(qū)發(fā)展的生命線、國土整治和江河治理的根本、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎的戰(zhàn)略高度，帶領人民群眾開展了大規(guī)模水土流失綜合防治，取得了令人矚目的顯著成效。目前，全國水土保持措施保存面積已達到107萬平方公里，累計綜合治理小流域7萬多條，實施封育保護80多萬平方公里。1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，全國累計有38萬個生產(chǎn)建設項目制定并實施了水土保持方案，防治水土流失面積超過15萬平方公里。

　　隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題日益突出，黨中央、國務院對大力推進生態(tài)文明建設做出了一系列重大決策部署。水土保持作為我國生態(tài)文明建設的重要組成部分，其發(fā)展水平與全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國，以及城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化等一系列新要求還不能完全適應，與廣大人民群眾對提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的新期待還有一定差距，水土流失依然是我國當前面臨的重大生態(tài)環(huán)境問題。今后十五年是防治水土流失、保護和合理利用水土資源的關鍵時期，亟需在國家層面制定統(tǒng)一的水土保持規(guī)劃，為實現(xiàn)全面建成小康社會和生態(tài)文明建設提供必要支撐和保障。

　　為此，2011年5月，按照水土保持法有關要求，水利部會同發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門，啟動《全國水土保持規(guī)劃》編制工作。規(guī)劃編制歷經(jīng)4年，分為區(qū)劃、規(guī)劃和審查報批3個階段，中央、省、市、縣四級都參與了規(guī)劃編制工作。經(jīng)過深入調(diào)查研究、多名院士領銜的技術咨詢專家組嚴格把關、反復論證，并廣泛吸納中央、國務院相關部門和公眾意見后，最終形成規(guī)劃文本報請國務院批準實施。這是新中國成立60多年來，首次“自上而下”和“自下而上”相結合、系統(tǒng)開展的國家級水土保持綜合性規(guī)劃。規(guī)劃的實施不僅是落實水土保持法的有效途徑，也是貫徹黨中央、國務院關于推進生態(tài)文明建設一系列決策部署的具體行動，對于加快水土流失防治、促進生態(tài)文明建設將產(chǎn)生巨大的推動作用。

　　解讀二:規(guī)劃的指導思想與原則

　　規(guī)劃的指導思想是：深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，認真落實黨中央、國務院關于生態(tài)文明建設的決策部署，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持預防為主、保護優(yōu)先，全面規(guī)劃、因地制宜，注重自然恢復，突出綜合治理，強化監(jiān)督管理，創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮水土保持的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，實現(xiàn)水土資源可持續(xù)利用，為保護和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設、推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。

　　規(guī)劃遵循“以人為本、人與自然和諧相處，整體部署、統(tǒng)籌兼顧，分區(qū)防治、合理布局，突出重點、分步實施，制度創(chuàng)新、加強監(jiān)管，科技支撐、注重效益”的基本原則，確定了今后一個時期我國水土流失防治的發(fā)展思路和目標任務，并在編制中著重考慮了以下幾個方面：一是注重體現(xiàn)生態(tài)文明建設對水土保持的新要求；二是注重貫徹水土保持法的相關規(guī)定；三是注重反映水土保持實踐的新成果和新經(jīng)驗；四是注重運用最新普查成果和數(shù)據(jù)，充分利用科學技術手段；五是注重以經(jīng)濟社會發(fā)展需求為導向，解決面臨的突出問題；六是注重同國家有關規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

　　解讀三：規(guī)劃的目標與主要任務

　　規(guī)劃確定的近期目標是：到2020年，基本建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的水土流失綜合防治體系。全國新增水土流失治理面積32萬平方公里，其中新增水蝕治理面積29萬平方公里，年均減少土壤流失量8億噸。遠期目標：到2030年，建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積94萬平方公里，其中新增水蝕治理面積86萬平方公里，年均減少土壤流失量15億噸。

　　規(guī)劃確定的主要任務：一是預防保護。貫徹“預防為主，保護優(yōu)先”的方針，以維護和增強水土保持功能為原則，在我國所有陸地實施全面預防保護，對江河源頭區(qū)、重要水源地、水蝕風蝕交錯區(qū)實施重點預防，加強封育保護和封禁管護，實施嚴格的生產(chǎn)建設項目和活動管制，堅決保護原生態(tài)、原地貌植被，禁止過度放牧、無序采礦、毀林開荒和開墾草地等行為，從源頭上嚴控人為水土流失和生態(tài)破壞。二是綜合治理。堅持“綜合治理、因地制宜”。在水土流失地區(qū)開展以小流域為單元的綜合治理，在重要水源地積極推進清潔小流域建設，在坡耕地相對集中區(qū)域及侵蝕溝相對密集區(qū)域開展專項綜合治理。加強綜合治理示范區(qū)建設。充分發(fā)揮綜合治理“保生存、保水源、保安全、保生態(tài)”的作用，改善山丘區(qū)生產(chǎn)生活條件，促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。三是綜合監(jiān)管。建立健全水土保持法律法規(guī)體系，強化監(jiān)督管理、動態(tài)監(jiān)測和能力建設，提升政府公共服務及社會管理能力。構建布局合理、技術先進的監(jiān)測網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)，實現(xiàn)動態(tài)實時監(jiān)控，提高監(jiān)管效能。

　　解讀四：規(guī)劃確定的重點項目

　　規(guī)劃依法劃分了23個國家級水土流失重點預防區(qū)和17個重點治理區(qū)，并以此為基礎，以最急需保護、最需要治理的區(qū)域為重點，擬定了一批重點預防和重點治理項目。

　　重點預防項目：遵循“大預防、小治理”、“集中連片、以國家級水土流失重點預防區(qū)為主兼顧其他”的原則，確定3個重點預防項目。一是重要江河源頭區(qū)水土保持預防項目，涉及長江、黃河、淮河、嫩江、黑河等32條江河的源頭區(qū)，以封育保護和生態(tài)修復為主，輔以綜合治理，以治理促保護，控制水土流失，提高水源涵養(yǎng)能力，構筑生態(tài)屏障。二是重要水源地水土保持預防項目，涉及丹江口庫區(qū)、密云水庫等87個重要水源地，通過封育保護、小流域綜合治理、清潔小流域建設及濱河（湖、庫）植物保護帶和濕地建設，形成以水源涵養(yǎng)林為主的防護體系，以減少入河（湖、庫）的泥沙及面源污染物，確保源頭活水，維護水質(zhì)安全。三是水蝕風蝕交錯區(qū)水土保持預防項目，涉及北方農(nóng)牧交錯和黃泛平原風沙地區(qū)，實施大面積封禁治理和管護，保護現(xiàn)有植被和草場，加強農(nóng)田防護林建設，增強防風固沙功能，輔以坡耕地、侵蝕溝道、沙化土地治理，達到減少風沙危害、控制水土流失、保障區(qū)域農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的目的。

　　重點治理項目：以國家級水土流失重點治理區(qū)為主要范圍，充分考慮水土流失現(xiàn)狀及老少邊窮等地區(qū)治理需求，統(tǒng)籌兼顧正在實施的重點治理工程，確定4個重點項目。一是重點區(qū)域水土流失綜合治理項目。以國家級水土流失重點治理區(qū)為主，實施以小流域為單元的綜合治理，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。近期重點治理面積7.64萬平方公里；遠期累計治理面積為23.95萬平方公里。二是坡耕地水土流失綜合治理項目。在坡耕地分布相對集中、流失嚴重的地區(qū)，將坡耕地改造成梯田，并配套道路、水系，以控制水土流失、保護耕地資源。近期綜合治理坡耕地160萬公頃；遠期累計綜合治理坡耕地492萬公頃。三是侵蝕溝綜合治理項目。在東北黑土區(qū)、西北黃土高原區(qū)、南方紅壤區(qū)侵蝕溝和崩崗分布密集的區(qū)域，開展系統(tǒng)治理，遏制侵蝕溝和崩崗發(fā)展，保護土地資源，減少入河泥沙。近期綜合治理侵蝕溝4.62萬條，治理崩崗7.68萬個；遠期累計綜合治理侵蝕溝12.56萬條，綜合治理崩崗18.28萬個。四是水土流失綜合治理示范區(qū)建設項目。建設一批具有示范推廣帶動效應的示范區(qū)，提升治理水平和效益。

　　解讀五：綜合監(jiān)管的主要任務

　　規(guī)劃圍繞水土保持法的貫徹實施，提出了綜合監(jiān)管建設內(nèi)容。重點從以下三個方面入手，逐步建立健全與國家生態(tài)文明建設要求相適應的綜合監(jiān)管體系。一是強化水土保持監(jiān)督管理。構建和完善水土保持政策與制度體系，重點建立規(guī)劃管理、工程建設管理、生產(chǎn)建設項目監(jiān)督管理、監(jiān)測評價等一系列制度。嚴格生產(chǎn)建設項目水土保持管理，加大執(zhí)法力度，強化監(jiān)督檢查，堅決查處違法違規(guī)行為，有效遏制新增人為水土流失。二是提高監(jiān)測水平。有效開展水土保持普查、水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告、重要支流水土保持監(jiān)測、生產(chǎn)建設項目集中區(qū)水土保持監(jiān)測。逐步建立監(jiān)測評價與開發(fā)管控、監(jiān)督執(zhí)法、考核問責的聯(lián)動機制。三是提升水土保持監(jiān)管能力。加強各級水土保持機構監(jiān)督執(zhí)法能力建設；完善水土保持監(jiān)測技術標準體系和監(jiān)測網(wǎng)絡體系；加強關鍵技術研究，提升科技支撐能力；加強信息化建設，推進國家重點治理工程的“圖斑”化精細管理、生產(chǎn)建設項目水土流失的“天、地一體化”動態(tài)全覆蓋監(jiān)控、監(jiān)測工作的即時動態(tài)采集與分析，建成面向社會公眾的信息服務體系。

　　解讀六：實施規(guī)劃的保障措施

　　規(guī)劃的落地實施還需要采取以下措施予以保障：一是加強組織領導，推動各級政府把水土保持作為建設生態(tài)文明的具體實踐，切實落實《規(guī)劃》目標任務。二是健全法規(guī)體系，嚴格執(zhí)行水土保持有關法律法規(guī)，完成配套規(guī)章和規(guī)范性文件的修訂工作。三是加大投入力度，發(fā)揮各級政府主導作用，逐步建立并完善與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的水土保持投入機制。四是創(chuàng)新體制機制，建立地方各級政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度，健全責任落實情況的監(jiān)測評估體系。大力鼓勵社會力量和民間資本參與水土流失治理。五是依靠科技進步，提升水土保持科技貢獻率。六是強化宣傳教育，提高全民的水土保持觀念和生態(tài)文明意識。