協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系做出了戰(zhàn)略部署，明確指出政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道。立法協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容，在政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商既是實(shí)現(xiàn)各界別委員有序參與立法的途徑與方式，又是推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的重大改革探索。

　　北京市政協(xié)深入貫徹落實(shí)中央精神，在中共北京市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極推動(dòng)開(kāi)展立法協(xié)商工作的實(shí)踐與創(chuàng)新。2013年至2014年度，在政協(xié)共圍繞《北京市大氣污染防治條例》、《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》、《北京市控制吸煙條例》、《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例》等4部地方性法規(guī)草案，組織各民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士和32個(gè)界別的全體委員開(kāi)展了立法協(xié)商工作。各黨派、各界別委員認(rèn)真參與、廣泛協(xié)商，提出的1500多條立法建議得到了市人大常委會(huì)的高度重視和研究采納，對(duì)《北京市大氣污染防治條例》草案127條中的61條83處進(jìn)行了修改完善；對(duì)《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》草案修改后，條例全文共27條，吸收或部分吸收政協(xié)委員意見(jiàn)的條文有21條，約占法規(guī)條文總數(shù)的78%；對(duì)《北京市控制吸煙條例》草案中的11條16處進(jìn)行了修改、完善；對(duì)《北京市基本住房保障條例》草案，鑒于國(guó)務(wù)院已將基本住房保障條例列為立法項(xiàng)目和政協(xié)委員提出的意見(jiàn)建議，條件尚不具備暫不進(jìn)行立法審議。市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商工作實(shí)踐得到了全國(guó)政協(xié)和市委領(lǐng)導(dǎo)的肯定，市委書(shū)記郭金龍同志批示：“《北京市大氣污染防治條例》以市人民代表大會(huì)立法，市委提請(qǐng)市政協(xié)協(xié)商均屬重大改革探索”。全國(guó)政協(xié)副主席杜青林批示：“北京市委，金龍書(shū)記高度重視政協(xié)作用的發(fā)揮，令人深受鼓舞和振奮”。中央辦公廳調(diào)研室、全國(guó)政協(xié)研究室對(duì)北京立法協(xié)商工作進(jìn)行了調(diào)研，人民日?qǐng)?bào)、人民政協(xié)報(bào)等對(duì)北京政協(xié)探索立法協(xié)商實(shí)踐作了專題報(bào)道，在政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商的實(shí)踐得到了廣泛關(guān)注和積極評(píng)價(jià)。

　　有效開(kāi)展立法協(xié)商工作有以下幾點(diǎn)思考和體會(huì)：

一、 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是開(kāi)展立法協(xié)商的根本原則

　　中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、支持人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)、發(fā)揮人民政協(xié)在立法協(xié)商中的重要作用，是中共北京市委完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的重要舉措，也是推進(jìn)政治體制改革的積極實(shí)踐。

　　市委充分發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把立法協(xié)商納入總體工作部署和重要議事日程，對(duì)在政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商工作提出了要求、確定了協(xié)商程序，把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在立法協(xié)商的全過(guò)程。即：對(duì)需要協(xié)商的重要地方性法規(guī)，由市人大常委會(huì)黨組書(shū)面請(qǐng)示市委，或者市委提請(qǐng)市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商，由市委將協(xié)商事項(xiàng)轉(zhuǎn)市政協(xié)黨組辦理；市政協(xié)在政協(xié)委員中開(kāi)展協(xié)商，形成立法建議，由市政協(xié)黨組報(bào)送市委，市委將市政協(xié)的立法建議批轉(zhuǎn)市人大常委會(huì)黨組辦理；市人大常委會(huì)黨組將市政協(xié)立法建議的辦理情況報(bào)告市委，由市委辦公廳函告市政協(xié)辦公廳。這樣就形成了立法協(xié)商的工作“閉環(huán)”，正確解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大、政協(xié)在立法中的“角色”和關(guān)系問(wèn)題，充分體現(xiàn)了黨對(duì)人大、政協(xié)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)和工作領(lǐng)導(dǎo)。

　　為了使立法協(xié)商工作規(guī)范化、程序化和制度化，市委在深入總結(jié)近兩年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，征求市人大黨組、市政府黨組、市政協(xié)黨組意見(jiàn)后，以市委辦公廳名義印發(fā)了《關(guān)于在市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商工作的通知》，對(duì)立法協(xié)商的內(nèi)容、程序和工作要求建立了常態(tài)化機(jī)制，同時(shí)印發(fā)了《關(guān)于制定實(shí)施北京市政協(xié)協(xié)商年度工作計(jì)劃的意見(jiàn)》的通知，也規(guī)定了立法協(xié)商的相關(guān)內(nèi)容，為今后有序開(kāi)展立法協(xié)商工作提供了制度保障。

二、 政協(xié)組織是開(kāi)展立法協(xié)商的重要平臺(tái)

　　把握好政協(xié)平臺(tái)的特性，是在政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商的關(guān)鍵所在。政協(xié)不是立法機(jī)關(guān)，也不是決策機(jī)關(guān)，而是一個(gè)協(xié)商的平臺(tái)。多年來(lái)，制約政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商的一個(gè)重要原因就是沒(méi)有準(zhǔn)確把握“在”政協(xié)協(xié)商，而不是“與”政協(xié)協(xié)商這個(gè)性質(zhì)定位問(wèn)題。也就是說(shuō)，“在”政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商，政協(xié)組織是協(xié)商的載體，而不是協(xié)商的主體。兩年來(lái)，在市委領(lǐng)導(dǎo)下，將4個(gè)法規(guī)草案提交市政協(xié)及立法機(jī)關(guān)到政協(xié)來(lái)，是和參加政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士就地方性立法項(xiàng)目草案進(jìn)行協(xié)商，讓各界人士充分發(fā)表意見(jiàn)和建議，市政協(xié)不對(duì)法規(guī)草案作出集體決議，只是將委員們的意見(jiàn)和建議匯集形成立法建議，報(bào)送市委提交人大在法規(guī)審議和修改中研究參考。

　　人民政協(xié)具有作為協(xié)商平臺(tái)的組織優(yōu)勢(shì)，代表性強(qiáng)、聯(lián)系面廣、包容性大，人才薈萃、智力密集，且在多年的政治協(xié)商實(shí)踐中，已經(jīng)形成了較為成熟的程序、辦法和工作機(jī)制，在政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商有利于廣大政協(xié)委員參與地方立法決策過(guò)程，有利于立法機(jī)關(guān)集思廣益，使立法最大限度獲得社會(huì)廣泛共識(shí)，提高立法質(zhì)量。在立法協(xié)商工作中，市政協(xié)高度重視各黨派、各界別發(fā)揮組織作用，八個(gè)民主黨派市委不僅組織本黨派中的市政協(xié)委員參與協(xié)商，還邀請(qǐng)了本黨派中非政協(xié)委員的專家學(xué)者參與協(xié)商，并且在報(bào)送意見(jiàn)建議的同時(shí)形成了本黨派專門的立法建議。各界別也注意聯(lián)系界別群眾廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，豐富立法協(xié)商的建議。同時(shí)，針對(duì)法規(guī)草案的具體內(nèi)容，注意發(fā)揮委員中的法律專家和專業(yè)專家的作用，成立了專家組，使立法建議更加科學(xué)，進(jìn)一步提升了立法協(xié)商的質(zhì)量和效果。

三、 政協(xié)委員是開(kāi)展立法協(xié)商的主體

　　委員是政協(xié)履職的主體，既要使委員感受到參與立法協(xié)商是一種政治責(zé)任，也要使委員了解所參與活動(dòng)的重要意義。在每次立法協(xié)商工作開(kāi)展之初，市政協(xié)都要召開(kāi)各黨派、各界別召集人及政協(xié)各專委會(huì)和部門負(fù)責(zé)人會(huì)議，對(duì)立法協(xié)商工作進(jìn)行專門動(dòng)員和部署，要求委員對(duì)立法協(xié)商內(nèi)容知曉率達(dá)到100%。市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)也都直接深入到各黨派、各界別組織的協(xié)商座談中。在立法協(xié)商過(guò)程中，委員們以飽滿的政治熱情和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度踴躍參加，2013年針對(duì)《北京市大氣污染防治條例》草案，各界別召開(kāi)協(xié)商座談會(huì)30次，共提出998條意見(jiàn)建議。2014年針對(duì)《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》、《北京市控制吸煙條例》、《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例》三個(gè)法規(guī)草案，有236位委員直接參加了各黨派各界別組織的協(xié)商座談會(huì)，有492位委員通過(guò)書(shū)面、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電子郵件等形式參與協(xié)商，共提出1236條意見(jiàn)建議，匯總報(bào)送立法建議596條。有的委員還積極發(fā)揮主動(dòng)性，調(diào)動(dòng)自身的社會(huì)資源，如在市律協(xié)和市法學(xué)會(huì)擔(dān)任職務(wù)的幾位市政協(xié)委員還組織相關(guān)律師和法學(xué)專家對(duì)幾項(xiàng)地方性法規(guī)草案進(jìn)行深入研討，并將很多高質(zhì)量的意見(jiàn)和建議帶到了座談會(huì)上。同時(shí)，在參與立法協(xié)商過(guò)程中，委員們還認(rèn)真學(xué)習(xí)立法常識(shí)、相關(guān)法律，實(shí)現(xiàn)了參與立法與認(rèn)真學(xué)法、帶頭守法的統(tǒng)一。

四、 規(guī)范化程序化是開(kāi)展立法協(xié)商的重要保障

　　為了使立法協(xié)商工作有序、務(wù)實(shí)、高效開(kāi)展，建立規(guī)范化程序化工作機(jī)制是重要保障。在兩年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，市政協(xié)不斷提升立法協(xié)商工作的制度化、規(guī)范化、程序化水平，明確各項(xiàng)工作流程。根據(jù)市委印發(fā)的《關(guān)于在市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商工作的通知》和《關(guān)于制定實(shí)施北京市政協(xié)協(xié)商年度工作計(jì)劃的意見(jiàn)》等文件精神，按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡(jiǎn)便易行、民主集中的要求，市政協(xié)研究制定了《政協(xié)北京市委員會(huì)立法協(xié)商工作實(shí)施辦法（試行）》，明確了政協(xié)內(nèi)部開(kāi)展立法協(xié)商的組織領(lǐng)導(dǎo)體制、基本原則、參與范圍、工作程序、工作基礎(chǔ)、溝通協(xié)作等重要問(wèn)題。在組織領(lǐng)導(dǎo)體制上，市政協(xié)黨組根據(jù)市委確定的年度立法協(xié)商事項(xiàng)，經(jīng)主席會(huì)議研究部署，由市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施。辦法還針對(duì)地方性法規(guī)、市政府年度立法計(jì)劃、政府規(guī)章等不同情況，確定了在政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商的范圍和操作程序，擬由市人大全體會(huì)議表決的重要地方性法規(guī)，在全體委員中開(kāi)展立法協(xié)商；市政府的年度立法計(jì)劃，在各專委會(huì)中開(kāi)展立法協(xié)商；市委交辦的其他重要地方性法規(guī)和重要政府規(guī)章，在相關(guān)專委會(huì)中開(kāi)展立法協(xié)商；并分別明確了相應(yīng)的具體工作操作程序。同時(shí)，在立法協(xié)商工作中，市政協(xié)還積極與市委、市人大、市政府的具體工作部門加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)。實(shí)踐證明，實(shí)施辦法的確定為在政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商工作提供了重要保障。

　　協(xié)商民主建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程。黨的十八屆四中全會(huì)在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，對(duì)開(kāi)展立法協(xié)商工作也提出了新的要求，聽(tīng)取政協(xié)委員意見(jiàn)將是一種新常態(tài)。我們要認(rèn)真總結(jié)立法協(xié)商的探索和實(shí)踐，要在更好發(fā)揮政協(xié)協(xié)商平臺(tái)作用、完善立法協(xié)商的規(guī)范化制度化水平、提高立法協(xié)商的有效性上繼續(xù)努力，為推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、把北京建設(shè)成為法治中國(guó)首善之區(qū)作出貢獻(xiàn)。（作者系北京市政協(xié)副主席、研究會(huì)顧問(wèn)）