隨著《北京市養(yǎng)老機構公建民營實施辦法》《北京市公辦養(yǎng)老機構入住及評估管理辦法》和《北京市公辦養(yǎng)老機構收費管理暫行辦法》三個配套文件發(fā)布實施，北京市215家公辦養(yǎng)老機構將逐步實現民營，包括市屬公辦公營養(yǎng)老院也將在今年選取試點進行民營改革。

　　北京215家公辦養(yǎng)老院逐步民營化

　　根據新規(guī)，今后只有政府供養(yǎng)保障對象、困境家庭保障對象、優(yōu)待服務保障對象、計劃生育困難家庭中失能或70周歲以上的老年人方可入住公辦養(yǎng)老機構，其他失能或高齡的老年人可以到非公辦公營養(yǎng)老機構申請入住。

　　北京市民政局副局長、新聞發(fā)言人李紅兵表示，公辦養(yǎng)老機構主要包括公辦公營、公辦民營、公建民營三類，在本市的400家養(yǎng)老機構中，這三類共有215家。

　　中國青年報記者了解到，根據8月1日起施行的《北京市養(yǎng)老機構公建民營實施辦法》，北京市所有政府擁有所有權但尚未投入運營的新建養(yǎng)老設施，將逐步交由企業(yè)、社會組織或個人進行運營。

　　“此次出臺的《北京市養(yǎng)老機構公建民營實施辦法》主要指未來新建的公辦養(yǎng)老機構，在運營上引入社會力量。”北京師范大學中國公益研究院養(yǎng)老研究中心高級分析員成緋緋說。

　　公建民營是指政府通過承包、委托、聯(lián)合經營等方式將政府擁有所有權，但尚未投入運營的新建養(yǎng)老設施，運營權交由企業(yè)、社會組織或者是個人的一種運營模式。

　　根據這個新的辦法，四類養(yǎng)老院原則上可以實施公建民營，其中第一類包括各級政府作為投資主體新建或購置的養(yǎng)老設施；第二類包括各級政府以部分固定資產作為投資，吸引社會資本建設，約定期限后所有權歸屬政府所有的養(yǎng)老設施；第三類是新建居民區(qū)按照規(guī)定配建并且移交給民政部門的養(yǎng)老設施；最后一類包括利用政府其他設施改建的養(yǎng)老設施。

　　李紅兵說，今后所有的公建養(yǎng)老院都要逐步地實現民營。實現公建民營的養(yǎng)老機構應當承擔社會公共服務職能，在優(yōu)先接收有入住需求的基本養(yǎng)老服務保障對象基礎之上向北京市失能或者是高齡社會老年人開放，注重社會效益與經濟效益的平衡，為老年人提供更加優(yōu)質、完善、完全的服務。

　　一直以來，民營養(yǎng)老院受地價貴、房租高的制約，發(fā)展困難；而公辦養(yǎng)老院則不需要考慮這些，所以價格較低，并且人員穩(wěn)定。

　　那么，公辦養(yǎng)老院為什么還要進行民營改革呢？成緋緋告訴記者，中國公益研究院受北京市民政局委托對200多家公辦養(yǎng)老機構逐一走訪，主要從養(yǎng)老機構的設立準入、建設、運營管理、醫(yī)養(yǎng)結合情況，以及居家養(yǎng)老服務輻射等多個方面進行調研。

　　“部分公辦養(yǎng)老機構在實現民營化以前存在運營活力不足，專業(yè)化程度低等問題。”成緋緋說，民營化主要在于通過招標等形式引入專業(yè)化的社會力量，利用市場機制促進管理和服務水平的提升。

　　當前，北京很多公辦養(yǎng)老院一直是“一床難求”，想進入北京第一福利院這樣的公辦公營養(yǎng)老院是一件很難的事情。這樣的現象，在業(yè)內被認為是公辦養(yǎng)老院的職能定位不明確、管理體制僵化、資源分配與利用不均衡造成的。

　　因此，北京市公辦公營養(yǎng)老院進行市場化改革，被業(yè)內認為是一次政府主動退出市場讓位給民營養(yǎng)老機構的舉措。

　　成緋緋告訴記者，公辦養(yǎng)老機構的運營狀況不盡相同，公辦養(yǎng)老機構多數為自收自支的事業(yè)單位，機構工作人員沒有事業(yè)單位人員編制，要通過運營收入維持基本運轉。因此，一些機構運營較好，而另一些機構由于收住老人較少、床位閑置率高，運營情況較差，需要政府補貼。進行民營改革并非一刀切，主要是對這些運營較差的機構進行民營化改革，提高自身運營能力，同時減輕政府負擔。

　　北京市海淀區(qū)羊坊店有色金屬社區(qū)托老所是一家民營養(yǎng)老機構，該養(yǎng)老院負責人徐建新告訴記者，公辦民營擴大了民營養(yǎng)老院服務，如果公辦的運轉好了，民營機構參與起來會更方便。同時公辦養(yǎng)老院引入民營資本和管理方式，也能擴大公辦養(yǎng)老院的規(guī)模。

　　北京市豐臺區(qū)彩虹城社區(qū)托老所也是一家民營養(yǎng)老院，經營這家養(yǎng)老院的杜雪麗告訴中國青年報記者：“實行公辦養(yǎng)老機構民營化改革，有利于打破人們對民營養(yǎng)老機構的偏見。以后不論公辦還是民營，養(yǎng)老院比的是誰的服務做得好。”

　　建立養(yǎng)老機構分類管理和評估機制

　　中國老齡科學研究中心老齡經濟與產業(yè)研究所副所長王莉莉認為，公辦養(yǎng)老院最早是福利院、敬老院，定位是福利性的。隨著我國在2000年進入老齡社會，國家提出了社會福利社會化，原來的福利院、養(yǎng)老院、敬老院也可以收住社會上的老人，公辦養(yǎng)老機構開始逐漸面向社會。

　　與此同時，老齡化的趨勢讓養(yǎng)老服務需求不斷上升，原來的公辦養(yǎng)老機構在數量上、服務質量上，滿足不了增長的養(yǎng)老服務需求，必須讓社會資本進入到市場中來。

　　成緋緋告訴記者，公辦養(yǎng)老院“一床難求”的問題主要集中在市區(qū)，這些地方交通便利、醫(yī)療資源集中、老齡化程度高、老年人較能接受新的養(yǎng)老觀念、社會養(yǎng)老需求大。由于公辦養(yǎng)老機構價格比同等水平的民營養(yǎng)老院低，而且老人對政府辦的養(yǎng)老機構更加信任，所以“一床難求”問題比較突出。

　　“目前市區(qū)里的公辦養(yǎng)老機構床位總量有限，民營化主要是激發(fā)養(yǎng)老機構的活力，提高運營管理專業(yè)化水平，通過市場機制提高公辦養(yǎng)老機構的服務。”成緋緋分析，解決“一床難求”的問題，一方面是要在老年人需求大的地區(qū)新建養(yǎng)老機構，另一方面通過改善和提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施和服務組織的服務水平，讓更多老人在家就可以享受到專業(yè)化服務。

　　實際上，公辦養(yǎng)老機構作為政府履行公共服務職能的重要載體，其核心職能是保基本、托底線，其服務對象應該是政府的托底保障對象和部分特殊困難老年人，主要是三無、五保、高齡、失能、經濟困難的特殊老年群體。

　　“現在公辦養(yǎng)老院定位不準，對收住社會老年人沒有明確的身體狀況、經濟狀況的界定，導致一些低齡、健康、經濟條件較好的社會老年人入住公辦養(yǎng)老機構。”王莉莉說。

　　中國老齡科學研究中心近期發(fā)布的《中國養(yǎng)老機構發(fā)展研究報告》認為，養(yǎng)老機構缺乏明確的分類管理制度是造成目前我國養(yǎng)老機構管理粗放的一個主要原因。

　　這份報告課題組副組長王莉莉告訴中國青年報記者，建立健全養(yǎng)老機構的分類管理制度，一是要盡快明確公辦養(yǎng)老機構的定位與服務對象標準，哪些老人可以享受政府購買的公辦養(yǎng)老機構服務，要有明確的標準。她建議，建立全國統(tǒng)一的老年人入住養(yǎng)老機構評估標準，包括身體狀況評估標準、經濟狀況評估標準和政府購買養(yǎng)老服務標準等，從健康狀況、經濟狀況兩個方面界定政府購買服務的對象，以及公辦養(yǎng)老機構和民營養(yǎng)老機構的不同功能定位和服務對象。

　　二是要盡快建立健全養(yǎng)老機構分類標準和第三方評估機制，根據不同類型養(yǎng)老機構的入住對象和服務內容需求等，將養(yǎng)老機構劃分為自理型養(yǎng)老機構、助養(yǎng)型養(yǎng)老機構、養(yǎng)護型養(yǎng)老機構三類，根據不同養(yǎng)老機構的服務范圍，確定不同的監(jiān)管標準。

　　能否吸引民營資本接盤公辦養(yǎng)老機構

　　當前，公辦養(yǎng)老機構在運行方式上存在著福利化與市場化并行的局面，公辦養(yǎng)老機構和民營養(yǎng)老機構之間也互相競爭。

　　盡管有競爭，但養(yǎng)老市場很大。數據顯示，2014年北京市常住人口2151.6萬人，戶籍人口為1333.4萬。在京居住的非京籍人口占常住人口比重從2013年的38%，上升到2014年的38.1%。

　　戶籍人口中，60歲及以上老年人口為301萬人，占22.6%；65歲及以上老年人口204.3萬人，占戶籍人口的15.3%。這意味著，5個北京人中，至少有1個是60歲以上老人。

　　面對如此龐大的老年人群，養(yǎng)老產業(yè)本該發(fā)展很快、盈利很快，但事實上，養(yǎng)老產業(yè)是一個投資周期長盈利慢的產業(yè)。這主要是因為養(yǎng)老機構投資需要解決土地和房屋問題，而城市的地價貴、房價高，令一些養(yǎng)老機構無力承擔。

　　“但公辦養(yǎng)老機構享受政府在土地、房屋、設施、人員、資金等多方面的支持。”王莉莉說，公辦養(yǎng)老機構的服務是政府定價，相對較低；而民營養(yǎng)老機構服務是市場定價，相對較高。

　　再加上居民對于公辦養(yǎng)老機構信任度相對較高，這就使得整體上公辦養(yǎng)老機構在和民營養(yǎng)老機構的競爭中優(yōu)勢明顯。而這次公辦養(yǎng)老院逐步實現民營，無疑是政府將市場的奶酪分給了民營資本。

　　養(yǎng)老產業(yè)專家張愷悌指出，在北京，養(yǎng)老機構的床位空置率在40%左右，資源并沒有那么緊缺。但同時又存在著“一床難求”的情況。

　　事實上，政府也意識到這一點。據了解，此次公辦公營養(yǎng)老機構的民營化改革將主要以兩種類型作為主要探索方向，一種是整個養(yǎng)老院全部實施公辦民營改革，徹底將原有的運營單位交由民營資本；另一種是把原有公辦公營養(yǎng)老機構內部中的部分區(qū)域或功能，交由社會專業(yè)力量來承接。

　　北京市民政局相關負責人向媒體介紹，公辦養(yǎng)老機構改革后，將分類對待排隊的老人，即對于失能、高齡老人將優(yōu)先考慮。改革后的公辦養(yǎng)老院，基本養(yǎng)老服務保障對象的收費項目收費標準，按照保障對象分類收費原則，由養(yǎng)老機構所有權方與運營方協(xié)議確定；接收基本養(yǎng)老服務保障對象以外的老年人，收費標準實行市場調節(jié)價管理，收費標準向上級民政部門報備后實施。膳食費、個性化服務費等非基本養(yǎng)老服務收費項目實行市場調節(jié)價管理，由養(yǎng)老機構按照非營利原則自行定價，向上級民政部門報備后實施。醫(yī)療護理和康復服務費執(zhí)行本市醫(yī)療項目收費和醫(yī)療保險基金等有關規(guī)定。

　　此外，今后將不再對進行民營的公建養(yǎng)老機構收取租金，而改為留存風險保障金和管理發(fā)展資金，即將養(yǎng)老機構的盈利轉化為繼續(xù)支持養(yǎng)老機構的改善和發(fā)展。

　　成緋緋說，公辦民營以及公建民營在程序上，多數還是通過招標的形式確定運營單位，在運營前，機構所有權方和運營方在收益分配、責任分擔方面都會進行協(xié)商，雙方在意愿一致的情況下會簽署協(xié)議，確定具體的公辦（建）民營的方式。

　　“目前北京200多家機構中已經有幾十家運營較好的公辦（建）民營機構。”成緋緋提示，民營資本在進行投標前需要綜合評估公辦養(yǎng)老機構周邊老人需求、交通、醫(yī)療等資源情況，從而保證入住率以保障收支平衡并產生結余。

　　“公辦養(yǎng)老機構不跟民營養(yǎng)老機構競爭了”，王莉莉說，政府公建民營最大的好處在于保障了場地和房屋。而之前民營養(yǎng)老機構最大的負擔恰是土地成本和房屋成本。

　　“政府把這兩塊成本先投入了，說白了就是搭好臺子，來請民營資本唱戲。”王莉莉說，現在有非常多的團隊能夠勝任養(yǎng)老機構的運營和市場化操作。這會吸引很多民營資本進來，一些民營資本也愿意參與到這次改革中，相當于把市場占下來了，未來養(yǎng)老機構必定是大型集團的連鎖化、品牌化、專業(yè)化。

　　王莉莉分析，政府愿意主動退出，一是政府兜不過來這么多的養(yǎng)老服務需求，二是政府要發(fā)展服務業(yè)帶動經濟，政府退出是為了讓民營資本進入市場唱主角、挑大梁。“政府投資運營，以事業(yè)單位的形式運作養(yǎng)老機構不符合現在市場規(guī)律。國家在‘十二五’期間就提出來要發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，鼓勵民間資本，包括國外資本投入到養(yǎng)老服務市場中，單靠政府的公辦養(yǎng)老院不可能把所有老年人的養(yǎng)老服務需求都包攬下來。”

　　《養(yǎng)老機構設立許可辦法》明確許可外國組織可以獨資或者合資設立養(yǎng)老機構。廣東省專門出臺了鼓勵港澳養(yǎng)老服務機構的政策，允許港澳服務提供者在廣東以民辦非企業(yè)單位形式開辦養(yǎng)老服務機構、開展居家養(yǎng)老服務。

　　此外，金融機構支持養(yǎng)老服務市場發(fā)展的趨勢也更加明顯。2012年9月，國家開發(fā)銀行與民政部簽署了《支持社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃合作協(xié)議》。未來5年，國家開發(fā)銀行還將在社會養(yǎng)老服務產業(yè)建設方面，每年提供大約150億元的信貸支持。

　　另外，從政府職能定位來看，政府要從養(yǎng)老市場中退出來。道理很簡單，政府提供的公辦養(yǎng)老機構肯定滿足不了市場需求，只能是交給市場來做。王莉莉說，政府更多地在政策、金融、管理、標準、評估方面來支持民營養(yǎng)老機構的發(fā)展。

　　采訪中，不少民營養(yǎng)老機構負責人告訴記者，醫(yī)療、康復護理是老年人的剛性需求，盡管盈利周期長，但并不是說沒有盈利空間，投資的時候考察養(yǎng)老機構附近老年人口的數量、房價、交通、醫(yī)院情況，做好充分的市場調查。針對不同的人群，實行差異化服務是可以盈利的。為了防控風險，投資者在向銀行貸款時，需要寫出投資計劃，預期收益，以及可能遇到的風險，做好全盤考慮。達到這些標準銀行再放款，投資者也會少走彎路。