消防安全,是一項事關(guān)群眾生命財產(chǎn)安全,卻容易被忽視的工作。6月18日下午,以“建設工程消防審核驗收”為主題的第33次全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會在全國政協(xié)禮堂金廳召開。十幾位全國政協(xié)委員、消防安全領(lǐng)域的專家學者以及相關(guān)政府部門的負責同志齊聚一堂,共同就如何進一步做好建設工程消防審核驗收工作建言獻策。

對建設工程進行消防設計審核、消防驗收和備案抽查,是消防法賦予公安機關(guān)消防機構(gòu)的重要行政職能。自消防部門開展消防設計審核與消防驗收工作以來,通過嚴格把關(guān),消除了一大批火災隱患,為保證建設工程的消防安全做出了積極的貢獻。但目前的這種審核與驗收制度,也逐漸暴露出了與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應、把關(guān)不嚴、責任不清、效果不佳等突出問題,迫切需要從制度設計上進行改革和完善。

實地走訪,深入了解

說起建設工程消防審核驗收,很多人的第一反應可能是陌生和專業(yè)性強,但如果稍作了解,就會發(fā)現(xiàn)這是一個關(guān)乎群眾生命安全的重要工作。而對于需要直接和消防部門打交道的建設單位來說,消防審核驗收過程是否便民、利民、惠民,是否依法、高效,也是他們最關(guān)注的問題。

今年政協(xié)大會期間,全國政協(xié)社會和法制委員會提交了關(guān)于規(guī)范消防行政審批工作的提案,兩會后又將建設工程消防審核驗收作為重點調(diào)研題目,針對社會上對消防工作反映比較突出的問題,開展監(jiān)督性調(diào)研。全國政協(xié)主要領(lǐng)導對這個題目也非常重視,將其列為今年雙周協(xié)商座談會議題。為了更深入細致地了解相關(guān)情況,4月29日,全國政協(xié)邀請召開了由公安部消防局、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家安監(jiān)總局、國務院法制辦等部委相關(guān)負責人參加的情況介紹會。相關(guān)單位分別就建設工程消防設計審核和消防驗收的相關(guān)情況及該領(lǐng)域目前存在的問題和遇到的困難等向調(diào)研組成員進行了介紹和說明。

為此,以全國政協(xié)社會和法制委員會副主任季允石為組長的調(diào)研組于5月上、中旬分別到陜西和黑龍江進行了調(diào)研。

調(diào)研組分別走訪了西安、咸陽、延安、哈爾濱、大慶、齊齊哈爾等地的消防隊、消防審核驗收申報窗口、消防器材生產(chǎn)企業(yè)、消防中介技術(shù)服務機構(gòu)、建筑設計院以及一些消防安全重點單位,并與兩省政府及相關(guān)部門召開座談會,聽取了有關(guān)情況匯報。

在與陜西省公安廳、咸陽市公安消防支隊等一線官兵的交談中,調(diào)研組成員了解到,目前工程消防審核驗收工作遇到的最大困難,就是繁重的各類消防任務與警力短缺之間的矛盾。陜西省公安廳副廳長馬中林介紹說,整個陜西省,從事消防設計審核和驗收的專職人員也不過70多人。很多區(qū)縣消防大隊本身人員就很少,專門從事消防審核與驗收的人員就更少。咸陽公安消防支隊隊長李琳也反映,他所在支隊的防火監(jiān)督處從事審核驗收任務的干部只有12人,可一年需要審核的建筑圖紙卻達到了400余萬平方米。

除了警力短缺,中介服務機構(gòu)難以擔起重任,也是造成建設工程消防審核驗收存在亂象的問題之一。調(diào)研組發(fā)現(xiàn),目前,具備相關(guān)法定資質(zhì)的消防中介服務機構(gòu)數(shù)量還遠遠達不到社會需求,不僅如此,不少機構(gòu)還存在重檢測、輕管理,機構(gòu)發(fā)展混亂、人員素質(zhì)參差不齊,行業(yè)總體水平有待提高等問題。

另外,審核項目太多、重復審批也是調(diào)研組在實地走訪中聽到最多的問題。在哈爾濱消防支隊,支隊長于建國反映,現(xiàn)在一個建設項目的設計文件,在消防審核之前要經(jīng)過多個行政部門、至少4次的審核程序,且每次審核均涉及消防安全審核,從而造成了重復審批、交叉審批。

在齊齊哈爾的消防產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè),調(diào)研組了解到,由于企業(yè)間存在競相壓價現(xiàn)象,從而導致產(chǎn)品質(zhì)量問題頻發(fā)。因此,在消防產(chǎn)品質(zhì)量方面,目前最需要解決的,就是要維護好市場秩序。

找準問題,對癥下藥

調(diào)研期間,委員們一邊發(fā)現(xiàn)問題,一邊思考著解決問題的方法。

在陜西長慶石化公司,當了解到這里有658名志愿消防員,且定期舉行崗位消防、氣防設施使用等培訓時,全國政協(xié)委員、錦繡控股集團董事局主席管飛不禁為他們的安全防火意識叫好。管飛說,美國消防員中69%是志愿消防隊員;德國小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都是以志愿消防隊為主,志愿消防隊員達106萬;日本有志愿者組成的“消防團”人數(shù)是具有公務員身份的“常備消防職員”人數(shù)的5倍多的時候。“在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的今天,我們面臨著嚴峻的消防安全形勢,如果我們國家也建立志愿消防體系,就能在很大程度上緩解目前消防警力不足的問題。”他說。

在走訪了消防技術(shù)服務中介機構(gòu)和一些消防重點單位后,調(diào)研組發(fā)現(xiàn):要想做好消防安全這件事,無論是建設、設計、施工、監(jiān)理,還是技術(shù)服務機構(gòu)和消防部門,相互之間的配合可謂缺一不可。而現(xiàn)在遇到的問題,恰恰是消防安全責任落實不到位。

“現(xiàn)實情況是,設計單位認為只要經(jīng)過了消防審核,自己的責任就撇清了;施工和監(jiān)理單位認為只要經(jīng)過了消防驗收,自己也就沒有責任了;建設單位出于對利益最大化的追求,能省則省,有些要求設計、施工單位鉆消防技術(shù)標準的空子,降低標準,覺得只要過關(guān)就行。如果大家都這么想,消防安全很難得到保證?！痹谌珖f(xié)委員、山西省工商聯(lián)副主席李建明看來,只有從法律層面上進一步明確建設、設計、施工、技術(shù)服務機構(gòu)的消防安全責任,才是解決目前各部門間責任不清問題的對癥良藥。

制度不改,頑疾難除。隨著調(diào)研的不斷深入和相關(guān)具體問題的逐步顯現(xiàn),調(diào)研組發(fā)現(xiàn),目前的消防審核與驗收制度,在某些方面不僅沒有起到督促落實消防安全責任、提高建設工程消防安全水平的目的,反而成為了一些單位逃避責任、降低消防安全標準的借口。在與陜西、黑龍江相關(guān)部門的座談中,“消”與“防”是否應該分離?采用何種方式的監(jiān)管才更有效、更高效?審核與驗收到底應該交給中介機構(gòu)還是繼續(xù)由消防部門來做?這些涉及建設工程消防審核驗收工作制度層面上的問題,也漸漸成為了調(diào)研組成員思考的重點。

大家認為,如果取消實行消防設計審核與驗收制度,優(yōu)點是合并了行政許可事項,減少了審批環(huán)節(jié),有助于更好地落實建設、設計、施工等單位的消防安全責任,也更符合經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢。但缺點也顯而易見,就是建設工程易形成先天性火災隱患,一旦出現(xiàn)事故,機構(gòu)承擔相應責任的能力難以保證。如果繼續(xù)實行消防設計審核與驗收制度,那就應該將所有建設項目均實行審核與驗收制度,同時加強責任倒查和追究力度。但又容易增加行政許可成本,不利于簡政放權(quán)。

面對矛盾與難題,調(diào)研組也在思考尋找科學合理的答案。

集中智慧,群策群力

兩周時間,兩個省份,6個城市,調(diào)研組的成員們深入基層,進行了認真扎實的調(diào)研,6月18日,他們帶著調(diào)研后的思考來到全國政協(xié),并在雙周協(xié)商會上群策群力,集中討論。

“從長遠看來,對于建筑消防安全,應強化建設單位的第一責任,強化參與建設各方主體的相關(guān)責任。涉及建設審查和竣工驗收等環(huán)節(jié),更多引入市場機制,通過專業(yè)水準較高的第三方實施,從而使政府部門從直接參與或行政審批中解脫出來?！比珖f(xié)委員、住房和城鄉(xiāng)建設部原副部長齊驥在發(fā)言中建議,現(xiàn)階段,應通過深化改革,重點是打破行業(yè)壟斷,方便參與建筑工程的各方主體,提高效率,提升安全性能。

全國政協(xié)委員、最高人民檢察院檢察委員會原專職委員楊振江建議:消防改革,應當做好兩個“分離”。一是“消”與“防”的分離。消防部門依法承擔救火救援等“消”的職能,審批、驗收等“防”的職能則剝離出去,由各個環(huán)節(jié)的責任主體負責。這樣既強調(diào)和突出了消防一線官兵在救火救援中的重要作用,也在相當程度上緩解了消防編制、人員、技術(shù)力量不足的問題。二是“消防設計審核”與“消防驗收”的分離?？梢詫⑾涝O計審核、消防驗收的范圍予以縮減,甚至完全取消。同時,完善備案及抽檢制度,由“前置的管控”向“后置的監(jiān)督”過度。這樣就可以有效避免利用審核的權(quán)力來涉租、尋租,同時,也將減少審核的成本。

“建設工程消防審核的主要目的是加強消防安全源頭管控、減少建設工程先天性火災隱患。以此目標為導向,審批改革應細化分類不同建筑物消防標準,加強事前咨詢與事中監(jiān)管工作,合理簡化建設單位審批環(huán)節(jié),同時做好社會消防審查機構(gòu)的規(guī)范與培訓工作,在建設工程設計審核與驗收方面予以指導配合。”清華大學法學院教授余凌云在發(fā)言中建議。

對于如何規(guī)范消防監(jiān)督管理工作,全國政協(xié)委員、山西省工商聯(lián)副主席李建明認為,現(xiàn)在消防工程建設普遍存在3個問題。一是責任界限難以劃清。二是不具備相應資質(zhì)與資格的企業(yè)和人員通過“掛證”從事消防工程建設,給權(quán)力尋租、工程質(zhì)量埋下巨大隱患。三是已經(jīng)取得消防工程施工資質(zhì)及消防器材經(jīng)營許可的單位不能隨意跨區(qū)域施工,導致地區(qū)壟斷嚴重,極易產(chǎn)生腐敗。為此,他建議將建設工程消防設計、施工質(zhì)量管理并入建筑質(zhì)量管理,將消防工程質(zhì)量責任納入建筑工程質(zhì)量責任,消防工程建設單位和人員的資質(zhì)、資格認證,由住建部門負責審核驗收,統(tǒng)一歸口管理。同時,取消消防工程建設和消防器材專營,遵循市場規(guī)律,引入競爭機制,由建設單位自主選擇有資質(zhì)、資格的企業(yè)。

“今年年初,中央下發(fā)了《關(guān)于全面深化公安改革若干問題的框架意見》,提出修訂消防法,實行消、防分離,審、驗分離。從調(diào)研情況來看,盡管公安消防部門非常重視建設工程消防審核驗收工作,內(nèi)部工作制度和監(jiān)督規(guī)范也比較完善,但由于種種原因,社會上對建設工程消防審批的意見仍比較大?！比珖f(xié)常委、社會和法制委員會副主任季允石介紹了調(diào)研組的調(diào)研情況,針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題,他表示:調(diào)研組一致認為,應當按照中央決定的改革方向和任務,對消防監(jiān)督管理職能進行調(diào)整,推進消、防分離改革,并且通過改進監(jiān)督檢查模式,督促社會單位自我管理、主動擔責。

全國政協(xié)委員、國家預防腐敗局原專職副局長崔海容將目光放在了進一步簡政放權(quán),防止消防腐敗上。他建議:取消消防行政審批項目,變防火管理為制度監(jiān)督,鼓勵培育消防技術(shù)行業(yè)協(xié)會,以提高工作效率,降低廉政風險。

“建設工程消防安全監(jiān)督管理應該按行政區(qū)域,實行屬地管理。政府各相關(guān)部門也要進一步改善和加強各個環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督,強化從發(fā)展規(guī)劃、立項、工程設計、施工、監(jiān)理、驗收等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)理。另外,一項工程的建設雖然涉及多道程序、多個機構(gòu),但工程的建設者必須對全部過程、建成后整個工程的消防安全負‘首責’,只有這樣,才能把工程建設消防安全的責任落到實處?！比珖f(xié)委員、原衛(wèi)生部副部長邵明立認為,只有逐步建立起政府統(tǒng)管、各負其責、工程建設方為第一消防安全責任人的消防安全責任體系,才能更有效地確保建設工程消防安全。

全國政協(xié)委員、北京市政工程設計研究總院副院長劉勇提到了整合有關(guān)部門的職能,并做好相關(guān)法律修訂和銜接的問題。他建議,把消防技術(shù)審核權(quán)交給社會中介審查機構(gòu),消防職能機構(gòu)則把主要工作放在消防安全的法規(guī)制度建設、調(diào)查監(jiān)督與指導、防火與救災、教育與培訓、消防研究與實驗等工作中。對于《消防法》、《建設工程消防監(jiān)督管理條例》等消防法規(guī),與《建筑法》、《建筑工程質(zhì)量管理條例》等建設工程法規(guī)中存在的沖突內(nèi)容,應互相統(tǒng)籌,協(xié)調(diào)修訂。

對于如何解決消防驗收中存在的問題,全國政協(xié)委員、北京新世紀成功集團董事長李玉玲和全國政協(xié)委員、中國光彩事業(yè)促進會副會長陳世強都不約而同地認為,消防驗收應該加強消防施工過程中的檢查,實行過程控制,而不僅僅是滯后的“事后檢查”。這樣就不會造成事后整改困難,甚至無法整改的情況。

委員們和專家學者們在發(fā)言中各抒己見,有些觀點甚至針鋒相對。全國政協(xié)委員、中國華孚貿(mào)易發(fā)展集團公司國內(nèi)貿(mào)易工程設計研究院副院長陳昌生就認為:在目前設計、施工、監(jiān)理單位,甚至審圖機構(gòu),相對于建設單位都處于從屬地位,在審圖機關(guān)專業(yè)性、中立性仍需培育的情況下,如果取消消防機構(gòu)的行政審批,會減少對建設單位片面追求利潤的制約,因此,政府還是應該強化對消防審核驗收的監(jiān)管。北京市建筑設計研究院有限公司副總經(jīng)理鄭實也認為,消防設計審核驗收的政府職能應加強專業(yè)化而不宜社會化。

除了圍繞消防設計審核驗收問題建言獻策,不少委員還將視角投向了和消防有關(guān)的其他方面。管飛、陳莉、白鶴祥等委員分別就發(fā)展志愿消防、加強消防專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設、讓消防走職業(yè)化路子等問題表達了自己的看法和建議。王二虎委員提出了逐步普及智能消防系統(tǒng)的想法;林海燕委員認為應該引入保險機制,推進消防社會化;蘇如春委員提議推進消防社會化組織建設;何水法委員則建議修改消防法……

辯證的思維,不同的角度,新穎的思路……短短兩個多小時里,委員和專家們智慧的交流中讓消防設計審核驗收的未來發(fā)展之策變得越來越清晰、明朗。