中國(guó)反壟斷執(zhí)法漸常態(tài)化 “洋老虎”“土老虎”一起打

　　中新網(wǎng)北京8月19日電 題：中國(guó)反壟斷面臨諸多挑戰(zhàn) 公眾呼吁向水電油氣開(kāi)刀

　　記者 李金磊

　　2013年以來(lái)，中國(guó)反壟斷執(zhí)法持續(xù)發(fā)力，進(jìn)步明顯，但也面臨著執(zhí)法力量薄弱和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足、執(zhí)法透明度有待提升、“三龍治水”格局有待優(yōu)化等諸多挑戰(zhàn)，同時(shí)，不少公眾呼吁反壟斷調(diào)查盡快向水電、石油、天然氣、銀行、房地產(chǎn)等領(lǐng)域開(kāi)刀。

　　專(zhuān)家表示，受困于反壟斷力量有限等原因，反壟斷執(zhí)法工作不可能“全面開(kāi)花”，也不可能“一口吃個(gè)胖子”，所以需要一步步展開(kāi)，盡快進(jìn)入常態(tài)化，逐漸擴(kuò)展到所有行業(yè)領(lǐng)域。

　　執(zhí)法力量薄弱 “三龍治水”格局待優(yōu)化

　　時(shí)下正在轟轟烈烈進(jìn)行的反壟斷風(fēng)暴，以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組成員張昕竹被解聘事件，讓中國(guó)的反壟斷執(zhí)法備受?chē)?guó)內(nèi)外關(guān)注。審視中國(guó)反壟斷事業(yè)進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，雖然自2013年以來(lái)反壟斷執(zhí)法頻頻重拳出擊，取得了不少突破性進(jìn)展，但仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)，其中一大挑戰(zhàn)就是執(zhí)法力量薄弱，難以滿足當(dāng)前日益增長(zhǎng)的執(zhí)法需要。

　　目前，中國(guó)主要有國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局和商務(wù)部三家反壟斷審查執(zhí)法結(jié)構(gòu)，其中，發(fā)改委主要負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷查處；工商總局負(fù)責(zé)除價(jià)格以外的壟斷查處，主要是壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法；而商務(wù)部則負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中審查。

　　以國(guó)家發(fā)改委為例，2011年，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查司更名為價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局，設(shè)立三個(gè)專(zhuān)門(mén)從事反價(jià)格壟斷的處室，僅有數(shù)十人的編制。三家機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量根本無(wú)法與美、歐等成百上千人的專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍相比，數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)司法部反壟斷局去年一年就發(fā)起了92項(xiàng)反壟斷調(diào)查。

　　國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家、中國(guó)政法大學(xué)教授時(shí)建中表示，三個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員相對(duì)有限，難以覆蓋到所有的壟斷行為，因此，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)顯得更為迫切，在不斷加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)的同時(shí)，當(dāng)務(wù)之急是較大幅度地充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，盡快達(dá)到與執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的規(guī)模。

　　國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局局長(zhǎng)許昆林今年接受中新網(wǎng)記者采訪時(shí)也坦言，雖然過(guò)去幾年中國(guó)反壟斷執(zhí)法力量和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)持續(xù)提升，但中國(guó)的反壟斷執(zhí)法仍在起步階段，人手不足，“今后反壟斷工作的發(fā)展，肯定需要加強(qiáng)這個(gè)隊(duì)伍，所以擴(kuò)充人員是在所難免的”。

　　除了人數(shù)的增加，很多業(yè)內(nèi)人士還希望優(yōu)化當(dāng)前“三龍治水”的格局，建議合并成一個(gè)統(tǒng)一的反壟斷機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威性，節(jié)省執(zhí)法成本，同時(shí)防止相互推諉。

　　時(shí)建中表示，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能劃分不是非常嚴(yán)格，在調(diào)查價(jià)格壟斷行為中可能會(huì)發(fā)現(xiàn)非價(jià)格壟斷行為，同樣，在調(diào)查非價(jià)格壟斷行為并不排除會(huì)發(fā)現(xiàn)與價(jià)格壟斷有關(guān)的行為，如果一個(gè)案子派生成兩個(gè)，那么這既對(duì)執(zhí)法成本是一種浪費(fèi)，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)還要配合兩家機(jī)構(gòu)，成本也會(huì)太高。

　　事實(shí)上，在全世界范圍，除了美國(guó)由于歷史原因有兩個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)外，其余國(guó)家和地區(qū)都只有一個(gè)或者只有一個(gè)主要的機(jī)構(gòu)承擔(dān)反壟斷執(zhí)法工作。許昆林也表示，今后建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、強(qiáng)有力、統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是大勢(shì)所趨。至于什么時(shí)候?qū)崿F(xiàn)，應(yīng)該根據(jù)反壟斷工作的需要和發(fā)展來(lái)看。

　　執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足 執(zhí)法信息透明度待提升

　　中國(guó)反壟斷法自2008年開(kāi)始實(shí)施，執(zhí)法機(jī)構(gòu)先期更多處于規(guī)章細(xì)則研究出臺(tái)、執(zhí)法力量擴(kuò)充培訓(xùn)的準(zhǔn)備階段，如今進(jìn)入加速發(fā)力階段，執(zhí)法透明度也進(jìn)步明顯。

　　譬如，商務(wù)部2012年對(duì)2008年反壟斷法實(shí)施以來(lái)的所有無(wú)條件批準(zhǔn)案件一次性向社會(huì)公布，并從2013年開(kāi)始按季度公布無(wú)條件批準(zhǔn)案件。國(guó)家工商總局反壟斷案件公布平臺(tái)2013年正式開(kāi)通運(yùn)行，凡總局或總局授權(quán)查辦的壟斷案件，都將通過(guò)工商總局政府網(wǎng)站及時(shí)予以公布。

　　透明度的提高也體現(xiàn)在近期的反壟斷具體行動(dòng)中。國(guó)家工商總局專(zhuān)案組日前對(duì)微軟公司進(jìn)行反壟斷突擊檢查，并及時(shí)向社會(huì)披露了調(diào)查進(jìn)展。而且，在突擊檢查中，微軟公司所聘中國(guó)律師全程見(jiàn)證了工商執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)。

　　但值得注意的是，雖然執(zhí)法機(jī)構(gòu)在提升執(zhí)法透明度方面不斷做出努力，取得不小進(jìn)步，但由于反壟斷法實(shí)施僅僅6年的時(shí)間，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)仍然相對(duì)欠缺，執(zhí)法透明度仍有待提升。

　　以去年洋奶粉案為例，惠氏、貝因美、明治乳業(yè)三家企業(yè)被免除處罰曾引發(fā)爭(zhēng)議，根據(jù)《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》，第一個(gè)主動(dòng)報(bào)告達(dá)成價(jià)格壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的可以免除處罰，但為什么同時(shí)免罰三家，并未作詳細(xì)說(shuō)明。

　　近期，執(zhí)法透明度成為西方輿論指摘的重點(diǎn)。中國(guó)歐盟商會(huì)日前發(fā)表聲明稱(chēng)，調(diào)查不能預(yù)設(shè)結(jié)果，被調(diào)查企業(yè)必須獲得完全的辯護(hù)權(quán)利。中國(guó)在近期的調(diào)查中并未系統(tǒng)地執(zhí)行這樣的做法。來(lái)自多個(gè)領(lǐng)域的企業(yè)向其反映，稱(chēng)行政威脅的策略被用于迫使企業(yè)在沒(méi)有全面聽(tīng)證的情況下接受懲罰和改正。

　　時(shí)建中指出，對(duì)于反壟斷執(zhí)法，公眾期待更高的透明度，這是可以理解的。但是，在任何一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查工作進(jìn)行過(guò)程之中，不可能透明到全程無(wú)保留地向社會(huì)公開(kāi)的程度。各國(guó)大致的情形是，在不同的調(diào)查階段，針對(duì)不同的事項(xiàng)和情況，在不同的范圍公開(kāi)案件情況。

　　分析認(rèn)為，雖然西方輿論批評(píng)中國(guó)反壟斷缺乏透明度和公正性屬于夸大其詞，但也反映出中國(guó)反壟斷執(zhí)法目前透明度仍然存在提升的空間。

　　專(zhuān)家表示，下一步執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)工作機(jī)制和程序，增強(qiáng)程序正義，規(guī)范信息披露，在對(duì)處罰進(jìn)行詳細(xì)透徹說(shuō)理、在細(xì)節(jié)和證據(jù)描述上向社會(huì)公布更多信息，以提高執(zhí)法透明性和公平性。

　　民眾期待較高 期待向水電油氣開(kāi)刀

　　反壟斷不斷取得新的成果，不少公眾在點(diǎn)贊的同時(shí)也呼吁，希望執(zhí)法部門(mén)盡快對(duì)水電、石油、天然氣、通信、銀行、房地產(chǎn)等行業(yè)領(lǐng)域開(kāi)刀。

　　在不少人看來(lái)，相對(duì)于高端白酒、液晶面板、黃金首飾等產(chǎn)品，老百姓更關(guān)心的是與自己生活更加密切相關(guān)的通信、石油、銀行、水電、房地產(chǎn)等壟斷漲價(jià)問(wèn)題，因此，希望上述行業(yè)的相關(guān)企業(yè)盡快成為中國(guó)反壟斷調(diào)查的重心。

　　其實(shí)，相關(guān)執(zhí)法部門(mén)也曾向通信業(yè)的兩大巨頭下手。2011年4月，國(guó)家發(fā)改委對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通兩公司互聯(lián)網(wǎng)專(zhuān)線接入價(jià)格情況進(jìn)行了反壟斷調(diào)查，兩大電信巨頭之后向發(fā)改委提交了中止調(diào)查的申請(qǐng)，承諾進(jìn)行整改，降低寬帶價(jià)格。國(guó)家發(fā)改委今年2月份表示，目前正在對(duì)兩公司是否完全履行承諾，并將根據(jù)評(píng)估結(jié)果，依法作出處理決定。

　　值得注意的是，許昆林去年公開(kāi)表示，會(huì)把下一個(gè)目標(biāo)放在與老百姓密切相關(guān)的石油、電信、汽車(chē)和銀行等行業(yè)領(lǐng)域。

　　時(shí)建中表示，一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)機(jī)制越完善、競(jìng)爭(zhēng)越充分的領(lǐng)域，《反壟斷法》發(fā)揮作用的空間越大，比如黃金、奶粉行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)都比較充分。而在市場(chǎng)機(jī)制不健全、被政府干涉越多的領(lǐng)域，《反壟斷法》發(fā)揮作用的空間越少、難度越大。

　　專(zhuān)家指出，由于一些行業(yè)利益復(fù)雜，本身查處的難度巨大，執(zhí)法部門(mén)會(huì)面臨各種各樣的壓力，加之由于現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法的力量嚴(yán)重不足，所以反壟斷執(zhí)法工作不可能“全面開(kāi)花”，也不可能“一口吃個(gè)胖子”，需要一步步展開(kāi)，盡快進(jìn)入常態(tài)化，逐漸擴(kuò)展到所有行業(yè)領(lǐng)域。