作為財政部力推的政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立全程合作關(guān)系的模式，PPP（公共私營合作制）被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段。

　　而4月底召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級的示范PPP項目后，PPP日漸成為各方討論的焦點。

　　“在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險、積極推動企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”財政部部長樓繼偉如此表述PPP模式對當(dāng)前中國經(jīng)濟的意義。

　　不過，地方政府對PPP的熱情已經(jīng)引發(fā)一些學(xué)者的擔(dān)憂。

　　“過去，地方政府主要通過成立融資平臺等方式融資進行市政建設(shè)，對城市發(fā)展、改善民生和社會事業(yè)發(fā)展起了很大作用，但也帶來債務(wù)規(guī)模較高等弊端。”北京科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授趙曉在接受本報記者采訪時表示，財政部推出PPP模式后，地方政府的積極性很高，但現(xiàn)在有一個誤區(qū)，認為PPP模式是解決地方政府債務(wù)壓力，解決融資難題的靈丹妙藥，大有一哄而上的趨勢。

　　事實上，不僅在學(xué)界，主推此項工作的財政部相關(guān)負責(zé)人也曾明確表示，要防止地方“一哄而上”，“財政部的試點不會很快完成，還需要積累經(jīng)驗，有待情況梳理好后才會推廣運用”。

　　那么，真正意義的PPP模式應(yīng)該是什么？如何完善相關(guān)制度建設(shè)并避免可能出現(xiàn)的風(fēng)險問題？

　　火熱的PPP模式

　　去年年底，在財政部年底工作會議期間，財政部組織套開PPP專題會議，這次會議從體制機制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式做出了全面、系統(tǒng)的安排。

　　今年3月份，財政部又組織了全國財政系統(tǒng)干部、金融機構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員進行PPP專題培訓(xùn)班。

　　“我國地方政府債務(wù)迅速攀升，運用PPP的機制創(chuàng)新，針對適合項目選擇性地適當(dāng)降低地方政府債務(wù)規(guī)模，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、減少地方債壓力。”全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所所長賈康在接受本報記者采訪時表示，PPP模式實質(zhì)是在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會資本，將項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給社會投資者，政府發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用，目的在于建立社會競爭機制，提高公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和效率。

　　事實上，PPP模式在國內(nèi)并非新鮮事。從20世紀90年代開始，很多地方政府就推行BT、BOT項目，這是PPP模式的淺層次形式，從利益分配、風(fēng)險分擔(dān)、政府監(jiān)督方面看，BT、BOT模式還不是真正意義的PPP項目。

　　“與BT（建設(shè)-移交）和BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式相比，PPP模式更強調(diào)由政府和社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，政府部門不僅能夠有效利用民間資本進行項目建設(shè)和運作，還能帶動民間資本和國有資本之間進行高效競爭，從而保證公共項目和半公共項目能夠高效運轉(zhuǎn)，政府和企業(yè)借此將實現(xiàn)雙贏。”趙曉表示。

　　他認為，在此之前，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，主要依靠“土地財政”，項目建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險實際也都集中在地方政府，造成了地方政府債臺高筑。而當(dāng)前PPP模式如此受歡迎，正是地方政府希望借此化解債務(wù)風(fēng)險和融資壓力。

　　本報記者梳理財政部網(wǎng)站和近期公開信息發(fā)現(xiàn)，目前，PPP模式的試點正在多地迅速推進：黑龍江、吉林、江蘇、山東、湖南、寧夏、河南、浙江、福建、上海等多個省區(qū)市正在密集展開調(diào)研，并著手PPP項目試點。與此同時，江蘇省已被財政部確定為建設(shè)省級PPP試點中心的省份之一。

　　PPP模式背后的風(fēng)險

　　在3月份財政部的PPP專題培訓(xùn)班上，財政部副部長王保安強調(diào)，推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。

　　“到2020年城鎮(zhèn)化帶來的投資需求約為42萬億元，但從財政收支情況來看，近兩年全國公共財政收入保持在11萬億元~12萬億元，同時政府剛性支出仍在增加，收入與支出已經(jīng)相當(dāng)。”王保安強調(diào)說。

　　也正是在這種形勢下，PPP模式被視作破解土地財政困局，解決融資的新的有效手段。

　　“現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內(nèi)涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司。”趙曉表示。

　　“PPP更是一種管理模式，融資只是PPP的目的之一，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產(chǎn)與管理技術(shù)；其次，融資更多是考慮將自己的風(fēng)險最小化。”賈康表示，在PPP模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險而將整體風(fēng)險最小化，與風(fēng)險控制相對應(yīng)的是，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會綜合效益最大化的導(dǎo)向，作為PPP管理模式中的合作雙方，是不允許過分追求局部利益的，因為這一模式涉及更多的公眾利益。

　　“在PPP管理框架下，政府為了吸引民間資本進入，減少民營部門的經(jīng)營風(fēng)險，會確保其經(jīng)營具有一定的收益水平，但又不應(yīng)收益過高，如果收益過高，政府方面也會作出相應(yīng)控制。”賈康表示。

　　在這種風(fēng)險分擔(dān)和公眾利益的約束下，對于適合PPP模式的項目也有較高要求。賈康表示，適合PPP模式的主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括建橋修路、垃圾處理、上下水以及園區(qū)建設(shè)，以后還有醫(yī)院、養(yǎng)老這些都不排除引入PPP模式。

　　在他看來，這類項目吸引的民間資本是在偏好上追求不那么高但是會有很穩(wěn)定回報的，類似天使投資等肯定就對不上了。

　　諸多難題如何化解

　　除此之外，PPP模式在我國推進仍存在諸多難題。

　　作為政府的一種管理模式，PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，這就意味著政府要注重處理好與市場主體之間的關(guān)系，既不“越位”也不“缺位”。從國際經(jīng)驗看，推廣PPP模式往往需要國家層面設(shè)立管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門創(chuàng)新機制，對PPP的全過程進行管理。通常還要有必然的財政約束，以控制PPP項目中的財政承諾，實行總體風(fēng)險控制。國內(nèi)這些制度的頂層設(shè)計，還需要通過試點不斷探索完善。

　　“從國際經(jīng)驗看，PPP模式有一整套完整的管理框架體系，目前相關(guān)的立法、指南、機構(gòu)、機制和制度等都還沒有建立，其次，PPP模式對政府的監(jiān)管能力也有很高的要求。”趙曉表示。

　　他認為，在PPP項目中，政府必須對企業(yè)所提供的產(chǎn)品、服務(wù)、項目財務(wù)和項目對環(huán)境影響等進行定期的隨機監(jiān)管，不僅工作量大，還需要具備專業(yè)知識。

　　對此，賈康也認為，應(yīng)當(dāng)加強對PPP項目的監(jiān)督管理：一方面，防止那些沒有條件的項目也采用PPP模式，或因采用PPP模式給服務(wù)質(zhì)量帶來下降風(fēng)險；另一方面，提高公眾參與度，讓更多的公眾參與對PPP項目的監(jiān)督，同時也充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。

　　同時，賈康認為，在對PPP模式加強監(jiān)管的同時，還要有相應(yīng)的激勵機制。

　　“首先要選擇有一定回報能力、運營中可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目。如果項目本身現(xiàn)金流較弱，則應(yīng)該注意構(gòu)造較好的長期盈利模式。一些基礎(chǔ)設(shè)施項目有較強的社會性，即具有較高的間接經(jīng)濟效益，而直接經(jīng)濟效益較弱，因此，構(gòu)造盈利模式時可合理加入壟斷性。”賈康說，對于經(jīng)濟回報能力較弱的項目，應(yīng)提供靈活的政策和有力度的激勵措施，包括：最低經(jīng)營收入保證——為了確保項目的成功實施，政府應(yīng)該在一定時期內(nèi)以固定的價格購買一定數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)，如電廠、水廠等；或者在現(xiàn)金流大幅度下降時，政府給予適當(dāng)?shù)难a貼，如隧道或公路交通等；授予經(jīng)營現(xiàn)有收費設(shè)施的專營權(quán)；準(zhǔn)許項目公司在授權(quán)范圍之內(nèi)開展符合公司利益的延展開發(fā)等。